Державна влада як складова державно-владного механізму

Найважливіше призначення кожної держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Кожна держава, як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститути, є досить абстрактним явищем і виявляє себе у «зовнішніх» стосунках саме через практичне здійснення цієї влади.

Сутність державної влади полягає в тому, що, відображаючи загальну волю громадян держави, вона справляє цілевизначальний, організуючий, регулюючий вплив на все суспільство¹.

Втілення державної влади в діяльність органів державної влади через такі засоби її здійснення, як політика, адміністративні акти, правові норми, економічне стимулювання, ідеологічний вплив, способи примусу забезпечує функціонування державно-владного механізму.

¹ Государственное и муниципальное управление: Справочник. — М.: Магистр, 1997. — С. 93.

74 Розділ 1.2

Державне управління є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичній реалізації організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо певних об'єктів. Є глибокий внутрішній зв'язок між моделлю організації державної влади і системою управління — вони мають відповідати одна одній. Ефективність функціонування державно-владного механізму прямо залежить від політичного режиму. Політичний режим є сукупністю способів, засобів і методів практичного здійснення правлячими колами, головним чином вищими посадовими особами, державної владної волі.

У певному розумінні політичний режим близький до поняття «стиль державного управління», але якщо останній розкриває технологію управління з погляду її раціональності й ефективності, то політичний режим фіксує політичну сторону державного управління — реальну належність влади певним суб'єктам політичних дій, способи володіння й утримання її і, відповідно, механізми її впливу на людей.

Політичний режим покликаний виступати каналом двостороннього зв'язку держави і суспільства, влади і людей. В одному напрямку держава має широко, достовірно і повно сприймати суспільні (людські) потреби, інтереси, цілі, у другому — так організовувати владу, управлінські процеси, щоб вони сприяли прогресивному суспільному розвитку. Це може забезпечити демократичний політичний режим.

Демократія трактується багатогранно, і зокрема як:

• тип політичної системи і соціальної організації суспільства, форма укладу будь-якої організації, яка ґрунтується на рівноправності її членів, періодичній виборності та звітності органів управління, прийнятті рішення за принципом більшості (партійна, профспілкова, виробнича демократія);

• один із політичних режимів;

• форма організації держави, політичної системи і влади, коли всі громадяни беруть участь в управлінні.

Розрізняють дві основні форми демократії: пряму (або ідентитарну) і опосередковану (або репрезентарну, представницьку) демократію.

Державна влада та державне управління 75

Пряма демократія передбачає постійну участь всіх громадян в розробці рішень, відсутність відмінностей між державою і суспільством. На принципах прямої демократії концептуально базувалась модель рад.

Представницька демократія розглядається як найбільш оптимальна форма демократичної організації влади та суспільства, яка здатна дати максимальний простір для реалізації усієї багатоманітності соціальних інтересів. Для представницької демократії характерні: суверенітет народу, представництво, верховенство закону, розподіл влад, політичний, економічний та ідейний плюралізм, гласність. Формами безпосередньої (прямої) демократії в державному управлінні, які дають змогу народові прямо виявляти свої інтереси і волю, є: загальнодержавні і місцеві (локальні) референдуми, вільні вибори й обговорення; на низовому соціологічному рівні — загальні збори громадян, конференції і з'їзди їх представників (у рамках місцевого самоврядування). Для державного управління принциповими є такі особливості представницької демократії: політичний характер, тобто прості можливості суспільства за її допомогою оволодіти законодавчою владою; ставлення до депутатства в представницькому органі як до професійної політичної діяльності, вибір виборчої системи, координація і взаємодія законодавчої і виконавчої влади, демократична організація самої виконавчої влади.

Під час аналізу та оцінювання державного управління, як правило, зазначається наявність бюрократії. Бюрократія — система управління, в якій влада належить адміністрації чиновників.

Розрізняють два основних типи бюрократії: «імперську» («традиційну») бюрократію, яка виникла в азіатських імперіях і спирається на авторитет традиції, і раціонально-легальну бюрократію, яка виникла при переході до індустріального суспільства.

Раціональна бюрократія є типом управління, який спирається на знання, застосування законів і органів влади. Для бюрократичної організації (М. Вебер) характерні: ефективність, яка досягається за рахунок чіткого розподілу обов'язків між членами організації, строга ієрархія влади, яка дає змогу посадовій особі вищого рівня контролювати ви-

76 Розділ 1.2

конання завдань співробітниками нижчого рівня; безособова адміністративна діяльність, у рамках якої кожен функціонер органу виступає не як індивід, а як носій соціальної влади. Завдяки цим характеристикам бюрократія відіграє виняткову роль як функція та орган управління.

Поняття «бюрократизм», хоч і збігається часто з поняттям «бюрократія», не тотожне з ним. За суттю бюрократизм означає ненормальність, хворобу системи управління, панування канцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу над суттю справи. Бюрократизм становить собою таку форму здійснення влади (перш за все державної), за якої відбувається підміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб'єктивістська, вільна, часто протизаконна зміна форм і методів ведення тих чи інших справ. Така підміна зумовлюється багатьма причинами: нераціональною побудовою державного апарату, в якому немало дублюючих, паралельних структур; відсутністю або слабким правовим регулюванням процесів владовідносин і управління; низьким рівнем контролю за дотриманням встановлених процедур; недостатньою професійною підготовкою державних службовців. Але головна причина має суб'єктивний характер і зумовлена сприятливими можливостями влади в реалізації деяких запитів людей.

1.2.2. Адміністративний аспект державного управління

Важлива роль у забезпеченні стабільного, гармонійного розвитку суспільства та характерні риси державного управління дають змогу визначити його суть як багатогранну організуючу діяльність держави, яка здійснюється на основі й відповідно до чинного законодавства, через практичну діяльність органів виконавчої влади.

Адміністративний аспект державного управління полягає у виконавчій та розпорядчій діяльності держави, що реалізується виконавчою владою, а також у практичній організації виконання законів, інших нормативних актів, юридичних приписів.

Державна влада та державне управління 77

Виконавчий характер діяльності органів виконавчої влади полягає у практичному втіленні в життя законодавчих актів, оперативному та динамічному управлінні економічною і соціальною сферами, а також державно-політичною діяльністю (оборона, безпека, митна справа).

Розпорядчий характер державно-управлінської діяльності полягає у виданні органами виконавчої влади постанов, розпоряджень, наказів, інструкцій, правил та інших підзакон-них актів. Це дає змогу забезпечити виконання норм та принципів Конституції України, законів, нормативно-правових актів Президента та ефективно управляти галузями економіки і соціально-культурної сфери.

Розпорядча діяльність органів виконавчої влади має підза-конний характер, тобто базується на Конституції, законах, нормативних актах Президента та Кабінету Міністрів України і має їм відповідати.

У суспільстві наявні об'єктивні передумови (основи, умови), закономірності, форми, цінності, незалежні від нашої волі й нашого сприйняття, які формувались тисячоліттями і накладають певні обмеження на нашу діяльність. Тому найпершою умовою раціональності й ефективності виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади є пізнання об'єктивного.

До другого ряду об'єктивних основ державного управління можна віднести природно-суспільні умови, що сформувались внаслідок тривалої взаємодії людини і природи. Третій ряд об'єктивних основ державного управління становить культурно-історична спадщина, яка створена свідомістю та діяльністю людей і виступає об'єктивним опертям життєдіяльності.

Результатом впливу названих об'єктивних умов виступає виробничий сектор зі своїми технологіями, спеціалізаціями та коопераціями в межах території певної спільноти людей. Кожен раз необхідно враховувати її стан, потенціал, придатність для вирішення тих чи інших завдань. Раціональність державного управління саме і починається з умілого економічного та ефективного використання тієї виробничої бази суспільства, якою воно володіє на момент актуалізації своїх життєвих проблем.

78________________________________________________ Розділ 1.2

Як детермінанта (лат. determinare — визначати) державного управління виступає система економічних відносин (економічний базис суспільства). Вона поєднує виробничу базу з людським потенціалом і забезпечує відтворення матеріальних благ, а також соціальних та інших послуг, необхідних для підтримання життєдіяльності суспільства і кожної окремої людини. Основу економічних відносин становлять відносини власності. Тому держава як виразник загальних потреб, інтересів та цілей і водночас як форма суспільства має створювати однакові економічні умови для розвитку різних форм власності.

Поряд з економікою важлива роль детермінанти виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади належить соціальній сфері суспільства, яка складається зі специфічних соціальних інтересів, соціальних відносин у вузькому розумінні слова, соціальної інфраструктури.

Об'єктивна детермінація виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління йде також від духовної сфери суспільства. Кожен народ протягом свого існування виробив, зберіг і засвоїв власну систему духовних цінностей — релігійних, світоглядних (філософських), ідеологічних, етичних, художніх, педагогічних та інших, до яких державне управління має ставитись як до об'єктивних факторів.

Поза знанням та врахуванням об'єктивно-духовного державне управління може не відповідати сподіванням людей, відхилятися від їх уявлень про належне, про правду життя, не сприйматися і не підтримуватися ними, натрапляти з їхньої сторони на ігнорування, пасивний та активний опір. Це може призвести до розриву і протиставлення держави і суспільства.

Джерелом і постійним імпульсом об'єктивізації державного управління є породжений духовною сферою суспільства науково-технічний прогрес.

Науково-технічний розвиток викликає зміни у всіх сферах життєдіяльності людей, серйозно коригує вплив об'єктивних умов на вирішення суспільних проблем. Він відкриває зовсім нові можливості перед людьми, але використання таких можливостей повністю залежить від людей, від їх суспільної організації.

Таким чином, об'єктивізація виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади йде від комплексу дже-

Державна влада та державне управління 79

Рел, детермінант та імпульсів за напрямами: природно-географічні умови; природничо-суспільні умови; культурно-історична спадщина; виробнича база, системи економічних відносин; традиції і структури соціального життя; об'єктивне в духовній культурі; науково-технічний прогрес та ін.

На виконавчо-розпорядчу діяльність органів державної влади значний вплив справляють елементи суб'єктивного фактора. Суб'єктивний фактор уособлює собою свідомість у дії, певне злиття розумового і практичного процесів.

Визначальними для державного управління є суперечливість, нестійкість, гнучкість і різноманітність свідомості людей. Саме це і породжує багато проблем. Люди з різною свідомістю діють в ієрархії органів державної влади і посад. Одні й ті ж рішення вони пояснюють по-різному, виходячи з власного розуміння. Так само вони ставляться до керованих об'єктів і умов їх функціонування. Люди, зайняті в керованих об'єктах, також керуються своєю свідомістю, яка може зовсім відрізнятись від тієї, відповідно до якої приймались ті чи інші управлінські рішення. У результаті державне управління, його управлінські впливи і їх сприйняття керованими об'єктами складаються з множини різноякісних елементів свідомості, які створюють складні умови для управлінських процесів.

Діяльність також є багатовимірним явищем, моментом переходу, «перетворення» свідомості в матеріальність, внаслідок чого сформовані у свідомості ідеї, сюжети, уявлення, образи, логічні конструкції (проекти) і т. ін. набувають відповідної предметності.

Для державного управління мають значення всі процеси, властивості та можливості суб'єктивного фактора. Тут виявляються дуже жорсткі корелятивні залежності, які або сприяють управлінським процесам, або їх гальмують, деформують і руйнують. Перш за все мова йде про співвідношення інтересів і цілей суб'єктивного фактора та інтересів і цілей, що реалізуються державним управлінням.

Складна структура суб'єктивного фактора приводить до того, що часто індивідуальні, а також групові (колективні) інтереси і цілі значно відрізняються від загальних інтересів

80________________________________________________ Розділ 1,2

і цілей, які об'єктивно перебувають у полі зору державного управління. Можлива й протилежна ситуація, за якої егоїзм і некомпетентність управлінців перетворюють інтереси і цілі державного управління в дещо, що суперечить всезагальним інтересам і цілям суб'єктивного фактора. Тому необхідна дійсно демократична організація державного управління, яка б забезпечувала узгодженість, взаєморозвиток та актуальність інтересів і цілей суб'єктивного фактора і виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади.