Конституція України про гілки влади в Україні

Розвиток демократії в Україні зумовлює необхідність створення системи державної влади, яка б здійснювала якісне управління країною під контролем народу та в його інтересах.

Державна влада — це важливе політико-пра-вове явище, сутність якого полягає в тому, що виражаючи хоча б формально волю всіх громадян держави, влада здійснює спрямовуючий, організуючий вплив на суспільство. Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. З принципу поділу влади випливає, що Верховна Рада не розглядається як орган вищого рівня щодо інших органів державної влади та щодо органів місцевого самоврядування. Вплив Верховної Ради на діяльність інших органів державної влади і органів місцевого самоврядування здійснюється

Конституційні засади побудови структур державного управління... 173

виключно шляхом прийняття відповідних законів, обов'язкових для всіх суб'єктів на території України. Лише вона має повноваження приймати закони, які є актами найвищої юридичної сили¹.

Верховна Рада України складається з однієї палати, обирається вільними виборами на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. До складу Верховної Ради України входять 450 народних депутатів України, якими можуть бути лише громадяни України, що на час виборів досягли 21 року, мають право голосу і проживають в Україні протягом п'яти років.

Для керівництва своєю роботою Верховна Рада обирає Голову, першого заступника і заступника голови Верховної Ради.

За Верховною Радою закріплено повноваження, пов'язані з: прийняттям законів, визначенням засад політики держави та програм суспільного розвитку; внесенням змін до Конституції України; визначенням взаємовідносин Верховної Ради і Президента України; формуванням інших державних органів; організацією адміністративно-територіального устрою країни; здійсненням зовнішніх функцій держави і затвердженням бюджету та контролем його виконання.

Виконавча влада забезпечує безпосереднє управління державними справами.

їй притаманні такі ознаки: організаційний характер; неперервне здійснення скрізь, де функціонують колективи людей; предметність; примусовість, опора на силу.

Формою виконавчої влади є ієрархічно побудований адміністративний апарат. Вона організаційно єдина, ланки нижчого рівня підпорядковані ланкам вищого рівня. Виконавча влада, яка завжди розглядалась як вторинна щодо законодавчої, в умовах демократичної правової держави перетворюється на рівноцінну із законодавчою та судовою владами гілку.

Так, ліквідувавши верховенство однієї гілки влади над іншою, Конституція України більш послідовно виразила прерогативу виконавчої влади в реалізації державної політики

¹ Михасюк І., Мельник А., Крупка М., Залога 3. Державне регулювання економіки. — К.: Атіка: Ельга-Н, 2000. — С 47.

174 Розділ 2.1

в різних галузях та здійсненні економічних і соціальних перетворень.

Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Структурною ланкою виконавчої вертикалі є центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ), до складу яких входять міністерства, державні комітети (державні служби) та ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Наступним організаційно-правовим рівнем органів виконавчої влади є місцеві органи виконавчої влади. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Функції виконавчої влади також здійснюють місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ. Органи виконавчої влади забезпечують управління економічною та соціальною сферами всієї країни, вирішення всіх інших управлінських справ.

Судова влада є частиною доктрини розподілу влади у правовій державі. Основу судової влади в Україні становлять суди, що є різними за своєю компетентністю та юрисдикцією. Система судів загальної юрисдикції забезпечує захист прав і свобод громадян через розгляд цивільних, кримінальних, адміністративних та інших справ.

Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Стаття 125 Конституції передбачає створення в Україні судів спеціальної юрисдикції. До судів спеціальної юрисдикції належать військові, арбітражні (господарські) суди¹.

До судової гілки влади як її самостійний суб'єкт входить Конституційний Суд України. Він є єдиним органом конституційної юрисдикції, що вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України. Судову владу, єдину з гілок влади в Україні, держава наділила правом використовувати примусові повноваження державної влади.

Реалізація принципу поділу влади покликана запобігти концентрації всієї державної влади в руках однієї особи або одного органу через запровадження системи взаємних

¹ До таких слід відносити адміністративні суди, суди у справах неповнолітніх.

Конституційні засади побудови структур державного управління... 175

отримань і противаг між органами, які належать до різних гілок влади.

Поділяється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та суб'єктною ознаками. У першому випадку поділ влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави — законотворення, правозастосування та правосуддя. У другому — означає організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів — законодавчих, виконавчих і судових з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями¹.

2.1.2. Верховна Рада та державне управління

Важлива роль у системі державного управління належить Верховній Раді України — єдиному органу, що забезпечує реалізацію функції законотворення. Через законотворчу діяльність Верховна Рада здійснює управління² різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави.

Відповідно до статті 85 Конституції України на Верховну Раду покладено виконання таких основних функцій у сфері державного управління:

— прийняття законів;

— затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;

— контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

— визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;

— затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

— розгляд і прийняття рішення щодо схвалення діяльності Кабінету Міністрів України;

— здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції;

¹ Державне управління: теорія і практика / За ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — С. 38.

² Політична компетенція державного управління.

176 Розділ 2.1

— затвердження рішень про надання Україною позик, економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх виконанням;

— затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;

— визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності.

Верховна Рада виключно шляхом прийняття законів може вирішувати широке коло питань щодо¹:

1) прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій;

2) засад використання природних ресурсів і освоєння космічного простору;

3) зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності;

4) утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації, місцевого самоврядування;

5) територіального устрою України;

6) основ національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;

7) бюджетних відносин, податків і зборів, статусу національної та іноземної валюти на території України;

8) одиниць ваги, міри і часу; порядку встановлення державних стандартів;

9) амністій та ряду інших питань.

Конституція України закріпила за Верховною Радою такі повноваження щодо формування структур виконавчої влади:

— надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра;

— призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;

— призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України;

¹ Основи Конституційного права України / За ред. В.В. Копейчикова. — К.: Юрінком, 1997. — С 85.

Конституційні засади побудови структур державного управління... 177

— затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України;

— надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України.

До повноважень Верховної Ради належать також визначення відповідальності Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри, що спричиняє його відставку. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів може бути розглянуте за пропозицією не менш як 150 народних депутатів України (однієї третини від конституційного складу Верховної Ради). Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менш як 226 народних депутатів, тобто більшість від конституційного складу Верховної Ради.

З метою здійснення законодавчих робіт, підготовки і попереднього розгляду питань, що належать до повноважень Верховної Ради України, утворюються її комітети, які працюють постійно. Для розгляду питань, що мають тимчасовий характер або не належать до тих, які підлягають розгляду у вже працюючих комітетах, Верховна Рада може створювати тимчасові спеціальні комісії.

За необхідності проведення розслідувань, пов'язаних із питаннями, що зачіпають інтереси усього суспільства, Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі комісії.

2.1.3. Інститут Президента та державне управління

Визначальними повноваженнями у сфері державного управління наділений Президент¹ України, який здійснює інтегруючі функції в межах свого конституційного призначення як «глави держави».

Термін «президент» (від лат. president) означає «той, що сидить спереду».

Розділ 2.1

У президентських республіках він є главою держави і главою виконавчої влади, в республіках парламентського типу — тільки главою держави, але не уряду, в республіках змішаного типу — тільки главою держави, але з великими юридичними і реальними повноваженнями щодо керівництва урядом.

Інститут президентства поширений більш ніж у 130 країнах, що входять до ООН. В Україні його було введено 5 липня 1991 р. Законом «Про застосування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР».

Центральною фігурою в інституті президентства є Президент України, який за Конституцією визначений як глава держави, тобто уособлює державу і державну владу в цілому, а не якісь її гілки.

Як глава держави Президент виступає у вирішенні внутрішніх проблем країни і від її імені у міжнародних зносинах, у ролі арбітра в разі виникнення непорозумінь між законодавчою і виконавчою гілками влади, забезпечує єдність держави. Специфічним є відношення поста Президента до виконавчої влади. Президент виступає в статусі глави держави зі значними компетенційними преференціями щодо виконавчої влади. Президента можна віднести до виконавчої влади лише функціонально, у зв'язку з певним обсягом повноважень, але він не належить до неї структурно як окрема структурна ланка органів виконавчої влади.

Президента України обирають громадяни України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Він повинен бути громадянином України. Одна і та ж особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.

Конституція України встановлює недоторканність Президента під час виконання ним своїх повноважень. Повноваження Президента закріплені в Конституції й об'єднують:

— повноваження у сфері законодавства;

— повноваження щодо діяльності Верховної Ради;

— повноваження, пов'язані з призначенням на посади і звільнення з посад членів Кабінету Міністрів та інших посадових осіб;

Конституційні засади побудови структур державного управління... 179

— установчі повноваження;

— повноваження у сфері забезпечення державної незалежності, національної безпеки та оборони країни;

— повноваження в галузі правосуддя;

— повноваження, пов'язані з наданням громадянства України та його позбавленням, наданням притулку в Україні;

— представницькі повноваження.

Зазначені групи повноважень не делегуються. Президент видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території України.

Президент утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Глава держави наділений також важливими засобами впливу та контролю щодо кадрової політики не лише в межах уряду, а й межах виконавчої влади взагалі. Він має право на свій розсуд відправити у відставку Прем'єр-міністра разом з Урядом, будь-якого члена Уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій, яких він може звільнити із займаних посад без узгодження з Прем'єр-міністром. Таким чином, поряд з повноваженнями, які випливають зі статусу поста глави держави, Президент наділений широкими повноваженнями у сфері формування та спрямування діяльності органів виконавчої влади.

Президент є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України. Діяльність Президента забезпечує низка дорадчих, консультативних та допоміжних інституцій.

Серед найважливіших із них — Рада національної безпеки і оборони України та Адміністрація Президента.

Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони, який вносить пропозиції Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої та зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, координує і здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади в цій сфері у мирний час і в умовах воєнного або надзвичайного стану.

До складу Ради за посадою входять: Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ. Через цей орган Прези-

180 Розділ 2.1

дент може активно взаємодіяти на організаційному та функціональному рівнях з міністерствами «силових» відомств, що посилює його роль у державному механізмі.

Адміністрація Президента України — це допоміжний орган, який є апаратом Президента України¹. Адміністрація здійснює організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне забезпечення діяльності Президента України. Керівництво адміністрацією здійснює глава адміністрації, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом. У структурі адміністрації Президента України є посадові особи і підрозділи, які підпорядковуються главі держави безпосередньо, а також посадові особи і підрозділи, які підпорядковуються главі держави опосередковано, через главу адміністрації Президента України.

Президенту України безпосередньо підпорядковуються три такі категорії посадових осіб:

• призначення і звільнення яких здійснюється главою держави: Глава Адміністрації Президента України, Перший помічник Президента України, постійний представник Президента України в Конституційному Суді України та постійний представник Президента України у Верховній Раді України;

• призначення яких здійснюється главою держави за пропозицією Глави Адміністрації: перший заступник та заступники Глави Адміністрації, керівники структурних підрозділів;

• призначення яких здійснюється Президентом України за пропозицією першого помічника Президента України і за погодженням з Главою Адміністрації: помічники Президента України, радники, наукові консультанти, консультанти та референти.

Структурними підрозділами Адміністрації, що безпосередньо підпорядковуються главі держави, є: Головне управління з питань зовнішньої політики та Головне контрольне управління. Інші посадові особи призначаються і звільняються з посад Главою Адміністрації Президента України і підпорядковані безпосередньо йому.

¹ Указ Президента «Про затвердження положення про Адміністрацію Президента України» // Урядовий кур'єр. — 1997. — 27 лютого.

Конституційні засади побудови структур державного управління... 181

За рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом, Президент України має право формувати консультативні, дорадчі та інші органи. Відповідно до указів Президента України при ньому діють консультативно-дорадчі органи: Консультативна рада з питань іноземних інвестицій в Україні; Координаційна рада з питань місцевого самоврядування; Координаційна рада з питань державної служби; Національна рада з питань статистики; Міжвідомча координаційна комісія з питань приватизації стратегічно важливих промислових підприємств; Експертна рада підприємців; Рада регіонів; Координаційна рада з питань внутрішньої політики; Комісія з питань повернення в Україну валютних цінностей, що незаконно знаходяться за її межами, та понад тридцять інших¹.

Президент України призначає керівників (голів) комісій, рад, палати, за поданням яких призначає персональний склад допоміжних органів.

 

¹ Плахотнюк Н., Баглей Б. Органи, які забезпечують виконання Президентом України його повноважень // Вісник УАДУ. — 2000. — № 3. — С 46.

Розділ 2.2