Основи внутрішньої організації та менеджменту органів державної влади

Розділ 3.1

ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

3.1.1. С!утність та особливості організаційної структури органу державної влади

Наявність структури — невід'ємний атрибут усіх реально існуючих систем, у тому числі організаційних, до яких належать органи державної влади і органи місцевого самоврядування.

Орган державної влади (громадянин або колектив громадян) — це відносно відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, побудованої за конституційним принципом розподілу влади, який створюється у певному, визначеному законом, порядку і здійснює завдання та функції на підставі державно-владних повноважень, власної компетенції: його особовий склад об'єднується правовими зв'язками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допомогою визначених форм організації та методів діяльності.

Організаційна структура державного органу (від лат. structura — будова, розташування, порядок) — це сукупність структурних елементів

246 _______________________________________________ Розділ 3,1

(підрозділів, посадових осіб та ін.) та взаємозв'язок між цими структурними елементами.

Структура сприяє збереженню стійкого стану системи, тому надає їм цілісності. Стосовно системи структура є показником її зорганізованості.

Відмовляючись від абстрактної категорії «структура» з метою застосування поняття «організаційна структура органу державної влади», слід мати на увазі, що об'єктом структури-зації може виступати сама організація (структура організації), окремі її підрозділи, керівний апарат (структура керівництва) і кожен елемент як самої організації, так і її апарату управління, якщо розглядати їх окремо (структура кадрів державної організації, структура технічних засобів, структура методів управління, структура функцій управління і т. ін.).

Усі органи належать до класу систем управління, структура яких є сукупністю ланок та рівнів управління. Між ними встановлюються підпорядкованість та взаємозв'язок.

Ланка управління — це самостійний елемент структури управління, який виконує одну чи декілька функцій управління. Наприклад, в органі державної влади — це може бути відділ або окремий державний службовець. До ланки управління слід відносити також керівників, що здійснюють регулювання та координацію діяльності декількох структурних підрозділів.

Рівень управління — це послідовність підпорядкування одних ланок управління іншим, знизу догори. В основі створення рівнів управління лежать властивість ієрархії, характерна для складних динамічних систем, та відносини детермінації. Структури управління організацій (установ та підприємств) будуються як багатоповерхові споруди з декількох послідовно розташованих рівнів ієрархії управління. Кількість сходин (або рівнів) управління визначає тип структури з погляду її складності. Залежно від цього організаційна структура може бути, наприклад, дворівнева, трирівнева і т. ін.

Важливим елементом структури органу державної влади є внутрішні зв'язки. Вони становлять інформаційну основу управління. За їх допомогою передається інформація між керівниками та структурними підрозділами, досягається взаємосприяння між учасниками управлінських процесів

Організаційна структура органу державної влади 247

щодо досягнення цілей функціонування органу та здійснюється координація управлінської діяльності.

На сьогодні серед фахівців немає єдиної думки стосовно видів зв'язків між елементами структури органу державної влади. Однак у більшості випадків прийнято вирізняти вертикальні та горизонтальні зв'язки.

В основі вертикальних зв'язків лежать відносини детермінації, тобто підпорядкованості. Зв'язки типу детермінації встановлюються між керівниками, структурними підрозділами та окремими працівниками органу в тих випадках, коли одні з них мають право віддавати розпорядження, а інші повинні їх виконувати. Вертикальні зв'язки встановлюються між керівниками та їх підлеглими.

Горизонтальні зв'язки базуються на відносинах інтерде-пенції (взаємозв'язку, взаємозалежності) або констеляції (опосередкованої залежності) та встановлюються між рівноправними керівниками і структурними підрозділами, які взаємодіють у процесі управлінської діяльності.

Організаційні структури державного органу різноманітні. Ця різноманітність ще більше посилюється, якщо взяти до уваги різницю в розмірах, складності та сфері діяльності реального об'єкта (державної установи). Однак незалежно від різноманітності реальних об'єктів, систем управління ними, в їх побудові можна спостерігати наявність постійних зв'язків, закономірностей.

Залежно від типів зв'язків між елементами розрізняють лінійну, функціональну та лінійно-функціональну структури органу (відповідно рис. 3.1, 3.2, 3.3).

Лінійна структура органу державної влади (рис. 3.1) створюється на основі побудови апарату управління тільки із взаємопідлеглих елементів, у вигляді ієрархічної драбини. Ланки кожного низового рівня перебувають у відношенні безпосередньої лінійної підлеглості до керівника наступного, більш високого рівня. Кожен працівник у лінійній структурі підлеглий та підзвітний тільки одному керівникові, і тому пов'язаний з вищестоящим підрозділом державного органу тільки через нього. Таким чином, в апараті державного органу створюється ієрархія підлеглості та відповідальності, що є за лінійної структури єдиним та домінуючим типом організаційних відносин.

Розділ 3.1

Лінійна структура державного органу формується за принципом єдиноначальності. Це означає, що одна особа скон-центровує у своїх руках керівництво усією сукупністю операцій, які мають одну мету, і єдність розпорядництва — тобто передачі обов'язкових для виконання команд кожній з ланок одного рівня тільки від одного керівника.

Лінійний керівник кожної зі структурних ланок відповідає за принципом єдиноначальності за весь обсяг діяльності того підрозділу, який йому підлеглий, та поряд із загальним керівництвом здійснює виконання всіх функцій управління на об'єкті, який йому доручено (рис. 3.1). Це веде до централізації повноважень стосовно прийняття стратегічних та поточних рішень. Інформація при цьому передається тільки за двома взаємопов'язаними напрямками — зверху вниз та знизу вверх згідно з управлінською ієрархією, без охоплення горизонтальних комунікацій.

Лінійна структура є логічно найбільш стрункою та формально вираженою, але разом з тим найменш гнучкою. її використання має сенс тоді, коли коло завдань, що вирішуються, мале, завдання не дуже складні. Тому лінійна структура орієнтує керівників в основному на вирішення оперативних питань та на отримання поточних ефектів. Як правило, вона чітко функціонує при стабільних завданнях, виконанні операцій, що повторюються, але важко пристосовуєть-

КЕРІВНИК ОРГАНІЗАЦІЇ

В — виконавці підрозділу

Рис. 3.1. Лінійна структура державного органу

Організаційна структура органу державної влади

ся до нових цілей. Головний недолік лінійної структури — слабка координація ланок, підлеглих одному керівникові, а також те, що керівник повинен бути компетентним в усіх питаннях роботи підлеглих йому ланок.

Функціональна структура державного органу (рис. 3.2) будується на основі поділу управлінської праці. Сутність поділу праці полягає в тому, що кожна ланка цієї системи управління здійснює визначену функцію.

КЕРІВНИК ОРГАНІЗАЦІЇ

Функціональний керівник

Функціональний керівник

Функціональний керівник

В

в

в

в

в

В — виконавці підрозділу

Рис, 3,2. функціональна структура органу державної влади

Функціональна спеціалізація значно підвищує ефективність діяльності органу державної влади. Замість універсальних керівників, що мають розбиратися у виконанні всіх функцій управління, з'являється апарат фахівців (функціонерів), компетентних у своїй сфері, які мають штат співпрацівників, що відповідають за доручену ділянку роботи, За такої структури функціональні керівники спеціалізуються на виконанні окремих функцій управління: один відповідає за планування, інший за логістику, третій за бухгалтерський облік тощо. Керівні вказівки стають більш кваліфікованими, але порушується принцип єдності розпорядництва, оскільки нижчестоящі ланки не знають, чиї розпорядження виконувати в першу чергу, а також, як їх узгоджувати між собою.

Розділ 3.1

Функціональна структура управління сприяє кращому вирішенню окремих завдань, водночас вона розриває управлінський процес, єдиний за своєю природою. Недоліки функціональних структур виявляються особливо тоді, коли вирішуються питання перспективного розвитку організації.

На практиці найбільшого поширення набула організаційна структура, яка має назву лінійно-функціональна (або лінійно-штабна¹), що є поєднанням лінійного та функціонального управління (рис. 3.3). Вперше лінійно-функціональні структури запропонував А. Фацоль, За основу бралася лінійна структура. Функціональні служби мали призначатися для вивчення відповідних проблем з метою надання допомоги лінійному керівництву при прийнятті рішення. Необхідність

КЕРІВНИК ОРГАНІЗАЦІЇ

І І | Штабні органи за функціями

Лінійний керівник

В

Лінійний керівник

Штабні органи за функціями

Ф Ф

В

В

в

в

в

В — виконавці основних (операційних) підрозділів;

Ф — керівники або виконавці функціональних підрозділів

Рис. 3.3. Лінійно-функціональна структура органу державної влади

' Штаб — це поняття, взяте з військової термінології.

 

 

Організаційна структура органу державної влади 251

у допомозі фахівців може виникнути на будь-якому з рівнів управління.

Лінійно-функціональна структура забезпечує новий поділ праці, за якого лінійні ланки управління покликані приймати рішення та розпоряджатися, а функціональні — консультувати, інформувати, планувати, тобто збирати інформацію, що може допомогти лінійному керівникові при прийнятті рішень. Цри цьому зв'язки «керівник — підлеглий» будуються за ієрархічною лінією так, щоб кожен працівник був підзвітний тільки одній особі. Керівники функціональних підрозділів здійснюють методичне керівництво реалізацією функцій управління та впливають на підрозділи за формальної відсутності розпорядницьких прав. Штаби готують кваліфіковані управлінські рішення, але затверджує та передає їх на нижчі рівні лінійний керівник.

Лінійно-функціональні структури тривалий період мали домінуюче значення при побудові організаційних структур управління підприємствами і установами. Вони особливо ефективні для організацій, які функціонують у стабільному режимі, рівномірно розвиваються, не відчувають значних впливів навколишнього середовища. Горизонтальні зв'язки в таких випадках встановлюються на відносно тривалий час і їх регулювання не потребує додаткових втручань вищестоящих органів управління. Однак у разі появи нових нестандартних проблем, значна частина яких потребує прийняття творчих рішень (спільними зусиллями фахівців різних підрозділів), порушується стабільність функціонування системи управління. У разі їх виникнення буває необхідно перерозподілити горизонтальні зв'язки або знову їх сформувати. В умовах трансформації економіки принципове значення має гнучка і динамічна система міжфункціональної координації та підпорядкування різнорідних зусиль окремих ланок для досягнення конкретної поставленої мети. При вирішенні проблемних завдань функціонування організації (пов'язаних з переорієнтацією цілей або зміною шляхів їх досягнення) лінійно-функціональна структура управління стає неефективною.

З розвитком організацій, більшою залежністю їх від навколишнього середовища та необхідністю адаптування до змін

252 Розділ 3 1

з'явилися нові види організаційних структур, серед яких найбільше поширені програмно-цільові, матричні та дивізіо-нальні (відповідно рис. 3.4, 3.5).

Програмно-цільова організаційна структура — особливий тип структури, подібний до лінійно-функціональної структури, доповнює її, але не ідентичний їй. Сутність та призначення програмно-цільових структур визначаються системним підходом до організації як об'єкта управління, який розглядається як єдина цілісна система з орієнтацією на виявлення в ній взаємозв'язків та взаємозалежностей, спрямованих на досягнення кінцевої мети системи. Реалізація поставленої мети забезпечується шляхом виконання відповідними операційними (тими, що здійснюють основну діяльність) та управлінськими ланками комплексу робіт та заходів. Цей комплекс є програмою, в якій заздалегідь виявлено обсяг, якість та термін виконання. При цьому характер відносин між ланками набуває сутності взаємодії та взає-мосприяння.

Основу програмно-цільової структури становить спеціальний орган (підрозділ), призначений для формування, координування та регулювання усіх горизонтальних зв'язків, які належать до даної програми (рис. 3.4). Цей орган, що інтегрує горизонтальні зв'язки залежно від конкретних умов функціонування та змісту програм, може мати різний склад. Його функції, повноваження та відповідальність виявляються статусом особи, що його очолює та здійснює процес управління програмою, — керівника програми.

Відповідно до повноважень та відповідальності, якими наділено керівника програми, розрізнюють такі основні організаційні варіанти побудови програмно-цільових структур: координаційну; проектну, або продуктову; змішану.

При програмно-цільовій структурі координаційного типу керівник програми та підлеглі йому працівники відіграють лише допоміжно-координаційну роль, виступають додатковим інструментом для забезпечення більш оперативної та збалансованої взаємодії між співвиконавцями проекту. Керівники програми при цьому практично не наділяються правами прийняття рішень і несуть лише часткову відповідальність за виконання певної складової програми.

Організаційна структура органу державної влади

Ця система досить ефективна в умовах великої кількості програм з нескладною кооперацією підрозділів, при виконанні яких на перший план виходять питання підвищення оперативності та комплексності їх виконання.

При проектній, або продуктовій, структурі на керівника програми покладається вся відповідальність за якість і терміни виконання робіт. У зв'язку з цим він дістає всі права розпорядництва (виконавці програми переходять у повну підлеглість керівника). При цьому всередині програмно-цільової структури формується традиційна лінійно-функціональна структура. Застосування цього варіанта доцільне в тому випадку, коли організація виконує обмежену кількість складних програм, які потребують високої якості, суттєво відрізняються між собою, на виконанні кожної з них зайнятий окремий колектив працівників, який не бере участі в

Підрозділ середнього рівня

Підрозділи вищого рівня

Підрозділ середнього рівня

Підрозділ

нижчого

рівня

Підрозділ

нижчого

рівня

Підрозділ

нижчого

рівня

Умовні позначення:

---------вертикальні зв'язки;

---------горизонтальні зв'язки

 

Рис. 3.4. Схема зв'язків при програмно-цільовій структурі державного органу

254 Розділ 3.1

інших програмах. Така структура, за рекомендацією фахівців, може бути використана в організаціях, що вирішують вузьке коло складних питань.

При змішаному варіанті організації програмно-цільової структури на керівника програми покладається вся повнота функціонального керівництва, але він не має права безпосереднього розпорядження працівниками. Це означає, що всі рішення, які стосуються сутності, якості та термінів виконання робіт, приймає керівник програми, а організацію реалізації цих рішень забезпечують безпосередні керівники виконавців відповідно до діючої лінійно-функціональної структури управління.

Такий варіант організації програмно-цільової структури доцільний у тих випадках, коли в організації одночасно виконуються невелика кількість складних, відповідальних і високовитратних програм довгострокового характеру та безліч менш складних і довгострокових робіт.

У кожному окремому випадку використання чистої продуктової, програмної, змішаної або координаційної системи управління програмою має бути обґрунтовано конкретними умовами організації.

Перерозподіл функцій між органами лінійно-функціональної і програмно-цільової структур приводить до виникнення матричної схеми (рис. 3.5), яка застосовується зараз у цілому ряді організацій, у тому числі таких, що займаються інноваційною діяльністю.

За матричної схеми організаційної структури виконавець має двох або більше керівників, яким він підлеглий. Виконавець (за програмою або проектом) знаходиться в точці перетину міжфункціональних зв'язків, які регулюються як керівником програми, так і лінійними керівниками.

Цей перетин організаційних зв'язків надає організаційній структурі матричний характер. Із матричної моделі видно, що взаємодія лінійно-функціональної та програмно-цільової структур зберігає всю сукупність інформаційних зв'язків, притаманних механізму управління, які не суперечать принципу єдиноначальності, оскільки вертикально-лінійне керівництво функціональними органами обох структур зберігається за одними й тими ж рівнями управління.

Організаційна структура органу державної влади

Умовні позначення:

К — лінійний керівник;

Ф_х, Ф₂ — функціональні ланки (керівники);

PIIj, РП₂ — керівники проектів;

Іф₁П₁,..., Іф₂П₂ — групи функціональних працівників, що оперативно підлеглі керівникові проекту (РГ^, РП₂) при методичному керівництві функціональної служби (Ф₁₍ Ф₂)

Рис. 3.5. Матрична структура органу державної влади

Матрична організаційна структура управління надійна і стійка при виконанні таких робіт, які встановлені й повторюються (як і лінійно-функціональна схема) і водночас мають спеціальний механізм з координації функціональних і міжфункціональних зв'язків щодо досягнення цілей, які змінюються.

Матричний тип структури управління використовується в організаціях зі складним характером робіт, а також для забезпечення висококваліфікованих послуг та експертизи в галузі науки і техніки.

До ієрархічного типу організаційної структури належить також так звана дивізіональна структура (від англ. division — відділення). Такий тип структури характеризують часто як поєднання централізованої координації з децентралізованим управлінням (децентралізація зі збереженням координації та контролю). Ключовими фігурами при управлінні організаціями з дивізіональною структурою стають не керівники функціональних підрозділів, а менеджери. При цьому здійснюється структуризація організації за критеріями продуктової, спожи-

256 Розділ 3.1

вацької, регіональної спеціалізації. Такий підхід, на думку деяких авторів¹, забезпечує більш тісний взаємозв'язок виробництва зі споживачем, суттєво прискорюючи його реакцію на зміни, що відбуваються в зовнішньому середовищі, проте це призводить до зростання ієрархічності. Дублювання функцій управління на різних рівнях урешті-решт призводить до зростання управлінського персоналу та коштів на його утримання.

Структура органу державної влади може формуватися з урахуванням охарактеризованих видів структур управління організаціями, а також відомих та впроваджених у практиці управління підходів та методів їх проектування.

3.1.2. Підходи та методи побудови організаційних структур органу державної влади

Найбільш поширеним є класичний, біхевіористичний (по-ведінковий), ситуаційний, системний підходи до побудови організаційної структури.

Побудова організаційної структури органу в рамках класичного підходу передбачає чітке формулювання цілей, що ставляться перед установою. Організаційна структура установи розглядається при цьому підході як машина, що необхідна для вирішення конкретних завдань шляхом встановлення завдань структурним підрозділам та окремим працівникам. Вважається, якщо завдання встановлені більш конкретно, то вони можуть бути краще виконані.

Сутність біхевіористичного (поведінкового) підходу полягає в тому, що організаційна структура розглядається як соціальний організм і основна увага звертається на соціальну роль працівників колективу установи. Об'єктом управління при цьому є мотивація праці службовців, взаємовідносини в малих групах, групова та міжгрупова поведінка, задоволення соціально-економічних потреб членів трудового колективу тощо.

¹ Курс для высшего управленческого персонала: Пер. с англ. / Под ред. В.И. Геращенко. — М.: Экономика, 1970. — С. 564.

Організаційна структура органу державної влади 257

Ситуаційна концепція виникла на основі класичного та біхевіористичного підходів. її представники вважають, що під час побудови структури організації необхідно враховувати конкретну ситуацію, в якій буде діяти ця організація. До ситуаційних факторів, які треба враховувати, вони віднесли: тип технології та обсяг робіт, орієнтацію на нововведення, характер та важливість вирішуваних завдань, національні традиції і т. ін.

Системний підхід розглядає організаційні структури як складні соціально-економічні системи, складові яких мають якісні риси, які можуть бути втрачені в разі відокремлення їх від організаційної структури, а структури в цілому мають суттєві риси, які не притаманні їх окремим складовим. Відмінними особливостями цього підходу є те, що організаційна структура органу державної влади розглядається як складова більшої організаційної системи; вона сама є складною соціально-економічною системою, а її складові мають власні цілі.

Необхідність формування нових організаційних структур виникає у випадках: 1) створення нової організації; 2) реструктуризації старої організації; 3) зміни в підходах та методах управління організацією; 4) зміни напрямку діяльності організації тощо.

У наш час є досить багато методів побудови структур управління, які використовуються в різноманітних методичних підходах. Найбільш поширеними методами є: досвідний, експертний, аналогій, нормативний, параметричний, технологічний, структуризації цілей, економіко-математичного моделювання, імітаційного моделювання.

Досвідний метод припускає вивчення рішень аналогічних завдань в інших організаціях, внесення пропозицій на основі аналізу ситуацій, що відбулись, та орієнтування на колективний досвід різних працівників.

Експертний метод також базується на досвіді фахівців, які добре знають сутність вирішуваних завдань, володіють достатньою інформацією про дійсні обставини даної організації та вільні у висловленні своєї думки.

Метод аналогій полягає в застосуванні організаційних форм та механізмів управління, що виправдали себе в організаціях з подібними характеристиками (характером вирішу-

258 Розділ 3.1

ваних питань, послуг, типом технології, обсягом виконуваних робіт і т. ін.) стосовно організації, що проектується. На основі методу аналогій формуються типові рішення; схеми організаційних структур, типові положення про підрозділи, посадові інструкції.

Нормативний метод базується на використанні при побудові організаційної структури цілого ряду нормативів, серед яких можна вирізнити такі: норма керованості — відношення між кількістю керівників та підлеглих; граничні величини службовців для формування з них самостійних відділів, бюро, груп; нормативна чисельність персоналу за функціями управління та ін.

Параметричний метод використовується в тих випадках, коли систему управління можна описати за допомогою взаємопов'язаних параметрів, які характеризують керований об'єкт та керуючу систему (апарат управління).

Технологічний метод (або метод формування організаційної структури на основі технологічного процесу реалізації завдань управління) передбачає виконання роботи зі створення необхідних структур у такій послідовності: визначення цілей і завдань, а також функцій, які виконуються державним органом; виявлення обсягу необхідної інформації та характеру її носіїв; встановлення стандартного переліку робіт та операцій за кожною з функцій управління, а також алгоритмів їх реалізації, розрахунок на основі встановлених норм трудомісткості виконання управлінських робіт за окремими функціями управління; розподіл завдань і функцій між підрозділами структури управління.

Метод структуризації цілей передбачає розробку системи цілей організації включно з їх кількісним та якісним формулюванням та наступний аналіз організаційних структур з погляду відповідності їх системі цілей.

Метод економіко-математичного моделювання (зокрема організаційно-економічного та імітаційного) передбачає здійснення послідовно формалізованого опису розташування структурних елементів відповідного функціонального призначення, а потім — опису взаємодії цих елементів.

В основі організаційно-економічного моделювання лежить розробка графічних та математичних відображень роз-

Організаційна структура органу державної влади 259

поділу прав і відповідальності, зв'язків між підрозділами і посадами, потоків інформації. Імітаційне моделювання передбачає побудову та використання моделей, які характеризують динаміку окремих показників об'єкта управління, взаємопов'язаних у вигляді системи моделей, кожна з яких показує зміни окремих параметрів, що відбуваються під впливом зовнішніх факторів або зрушень у співвідношенні елементів в об'єкті управління.

В українській практиці побудови структури управління державною установою — органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування — найчастіше використовується лінійно-функціональна схема побудови державного органу з підключенням до неї програмно-цільових ланок.

При формуванні організаційної структури органу державної влади необхідно враховувати такі вимоги до неї:

— оптимальність (невеликі підрозділи з висококваліфікованим персоналом, невелика кількість рівнів керівництва, наявність груп спеціалістів, орієнтація на конкретний об'єкт управління, висока продуктивність);

— надійність (забезпечення гарантії достовірності передачі інформації, безперебійності зв'язку);

— оперативність (недопущення негативних необоротних дій);

— стійкість (незмінність основних властивостей структури за різних зовнішніх змін);

— гнучкість (здатність змінюватись відповідно до змін зовнішнього середовища);

— ефективність (досягнення ефекту при мінімізації затрат на управлінський апарат).

Розділ 3.2

ВНУТРІШНЯ ОРГАНІЗАЦІЯ ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

3.2.1. Орган влади як об'єкт організації

Орган державної влади має бути системно організованим. Йому притаманні законодавчо визначені певні цілі та спеціальні функції, єдність принципів утворення, побудови і діяльності; структурна єдність; співпорядкованість та інші ієрархічні зв'язки та відносини; прийняття нормативно обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою та виконання загальних функцій державного управління. Організаційна структура органу державної влади — це лише один із компонентів організації. Крім неї його організацію характеризують: цілеспрямоване управління як менеджмент, виконавча робота (як комбінація основних елементів), яка стосується конкретної ситуації.

У науковій літературі поняття «організація» вживається у трьох значеннях:

а) як об'єкт — міністерство, відомство, установа, підприємство і т. д.;

б) як процес — функціонування, упорядкування, стан об'єкта і т. д.;

Внутрішня організація органу державної влади 261

в) як функція управління — діяльність, пов'язана зі створенням стану впорядкованості об'єкта і суб'єкта управління, тобто встановлення зв'язків (відносин) між ними.

З погляду сучасної теорії та практики управління орган державної влади — це організація, тобто об'єкт, який складається з групи людей, діяльність яких свідомо координується для досягнення спільної мети або цілей. Державні організації відрізняються від недержавних, на думку відомого американського фахівця у галузі економіки державного сектору Джозефа Стігліца¹, двома важливими відмінностями.

Перша: в демократичному суспільстві особи, що відповідають за управління державною організацією, обираються або призначаються кимось, хто був обраний (або призначений кимось, хто був призначений якоюсь іншою обраною особою). «Право» особи обіймати певну посаду безпосередньо чи опосередковано залежить від процесу обрання.

Друга: держава користується певними правами примусу, яких позбавлені приватні компанії. Держава має право примусити вас сплачувати податки (якщо ви ухиляєтеся, вона може конфіскувати вашу власність і/або ув'язнити вас). Держава має право примусити молодих людей чоловічої статі проходити службу в збройних силах, отримуючи платню, нижчу від тієї, яка б схилила їх до добровільного проходження служби. Держава має право віддати вашу власність у громадське користування за умови, що вона виплатить рівноцінну компенсацію (це називається правом держави на примусове відчуження приватної власності).

Специфіка органів державної влади полягає в тому, що в результаті їх діяльності ми маємо різні рішення, що належать до різних сфер діяльності суспільства — це політичні, економічні, соціальні, міждержавні, екологічні та інші, які найчастіше набирають інформаційної форми (закони, постанови, розпорядження, довідки тощо). З іншого боку, предметом праці в органах державної влади є інформація, яка також є одним із ресурсів цих органів. Подібні системи управління називають адміністративними.

¹ Стиглиц ДжЖ>. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. — М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. — С. 37.

262 Розділ 3.2

Адміністрація (лат. administratio — управління, керівництво) являє собою¹:

1) управлінську діяльність органів державної влади; організаційну діяльність у сфері управління;

2) органи державної влади;

3) урядовий апарат;

4) посадових осіб, керівний персонал якоїсь установи, підприємства;

5) розпорядників, відповідальних упорядників чогось. Орган державної влади — це певна державна інституція,

яка засновується державою в установленому законодавством порядку і діє за її повноваженням.

Органи державної влади України характеризуються певними рисами. Будь-який орган представляє Україну як державу як всередині країни, так і за її межами. Він діє за дорученням держави, яка законодавчо визначає його правовий статус. Орган Української держави є відносно самостійною частиною єдиної системи органів державної влади України, яка будується за принципом розподілу влади. Він виступає від імені держави і водночас від власного імені та посідає цілком визначене місце в державному апараті.

Орган державної влади утворюється у порядку, встановленому Конституцією і відповідними законами. Зокрема, Верховна Рада України і Президент України обираються шляхом загальних виборів, склад Кабінету Міністрів формується Президентом України за поданням Прем'єр-міністра.

Залежно від власного правового статусу кожний з органів державної влади здійснює притаманні йому завдання та функції держави. У межах статусу орган виступає від імені держави та за її дорученням, є її офіційним представником.

Для здійснення власних завдань і функцій держава наділяє органи державної влади державно-владними повноваженнями, які закріплюються в окремому нормативному правовому акті й дають змогу здійснювати державну владу в трьох її формах: законодавчій, виконавчій та судовій. За допомогою цих повноважень визначаються конкретні права й обов'язки

¹ Словарь иностранных слов. — 7-е изд., перераб. — М.: Русский язык, 1980. — С. 18.

Внутрішня організація органу державної влади 263

цих органів, у межах яких вони вправі реалізувати надані їм права, приймати відповідні акти, обов'язкові до виконання підпорядкованими органами, службовими особами і громадянами, а також здійснювати контроль за їх виконанням.

Владні повноваження передбачають: утворення органу державної влади у встановленому порядку; вид його державної діяльності; загальнообов'язкову силу його актів. Владні повноваження притаманні також органам місцевого самоврядування, проте вони не мають державного характеру і не здійснюються від імені Української держави.

Державно-владні повноваження, що закріплюються у компетенції відповідних органів державної влади, визначаються на основі встановлених законом чи іншим правовим актом предметів відання, прав і обов'язків, які необхідні їм для виконання їхньої діяльності. Компетенція цих органів визначається Конституцією України, законами України, указами Президента України, окремими постановами Кабінету Міністрів України, нормативними актами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також відповідними нормативними актами місцевих державних адміністрацій. Вона також передбачає чітке і вичерпне право та обов'язки певного органу держави. Нарешті, за допомогою встановлення компетенції державного органу визначається його місце в системі органів держави. Для кожного з державних органів законодавством передбачені підстави, види та міра юридичної відповідальності.

Ознакою органу державної влади є правові зв'язки, що об'єднують особистий склад органу держави в одне ціле. Вони виражають:

— службову супідрядність між працівниками;

— покладання відповідальності й обов'язок нести відповідальність;

— призначення керівників нижчестоящих державних органів керівниками вищестоящих органів.

Характерною рисою органів^цержавної влади є те, що орган держави як відносно відокремлена частина однієї єдиної системи державного апарату становить собою певним чином організований колектив громадян України (Кабінет Міністрів України) або одну особу, належну до громадянства України (Президент України, Генеральний прокурор України).

264 Розділ 3.2

Матеріальну основу організації і діяльності органу державної влади становлять кошти державного бюджету.

Решта ознак властива як органам влади, так і органам об'єднань громадян (політичним партіям та громадським організаціям). Розмежувальною лінією тут є те, що діяльність органів державної влади, а звідси і їхні акти, стосуються всіх громадян України та іноземців, що перебувають на території України, а нормативні акти громадських об'єднань обов'язкові лише для членів таких об'єднань.

Ознакою органів державної влади є те, що кожний має притаманну лише йому внутрішню структуру. Важливою рисою органу є територіальний масштаб межі його діяльності. Діяльність органу держави базується на застосуванні методів переконання та примусу. Нарешті, відповідному видові органів державної влади притаманні власні форми організації, методи діяльності. Кожний з державних органів має власне майно. І насамкінець найголовніше — усі органи державної влади мають статус юридичної особи.

3.2.2. Організація як процес і функція управління

Внутрішня організація орган