Місце та роль Кабінету Міністрів України в системі органів державної влади

 

Кабінет Міністрів України - вищий орган виконавчої влади; взаємовідносини Кабінету Міністрів України з іншими вищими органами державної влади; порядок формування Кабінету Міністрів України; строк повноважень, компетенція Кабінету Міністрів України; організація роботи Кабінету Міністрів України; акти Кабінету Міністрів України.

Конституція України визначає статус Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 113). Аналіз конституційних засад організації та діяльності Кабінету Міністрів дозволяє характеризувати його як уряд України.

У науці конституційного права під урядом розуміють колегіальний орган загальної компетенції, який здійснює керівництво виконавчою і розпорядчою діяльністю в державі. Найчастіше уряд іменується Кабінетом Міністрів або Радою Міністрів, хоча в окремих країнах використовуються й інші назви, наприклад, Державна Рада (Норвегія, Швеція), Федеральна Рада (Швейцарія), Федеральний уряд (ФРН), Адміністративна Рада (КНДР) тощо. Уряд відіграє особливу роль у механізмі виконавчої влади та в системі органів, які її здійснюють, під його керівництвом функціонує вся система органів виконавчої влади¹. Зазначимо, що конституційний

 

 

' У президентських республіках та деяких дуалістичних монархіях уряд як колегіальний орган відсутній або не має самостійного конституційного статусу і відіграє роль дорадчого органу при главі держави, який виступає одноосібним главою виконавчої влади.

 

 

статус уряду (обсяг його компетенції, порядок формування і характер взаємовідносин з іншими вищими органами державної влади) суттєво різниться в різних країнах та обумовлюється існуючою формою правління і формою державного устрою.

Конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України як уряду України обумовлює дві його основні функції.

1. Керівництво та спрямовування виконавчо-розпорядчої діяльності в різних сферах державного життя.

2. Спрямовування і координація діяльності органів виконавчої влади, контроль за їх діяльністю.

Характеризуючи місце Кабінету Міністрів України в конституційній системі органів державної влади, необхідно виділити найбільш суттєві риси та особливості, які, по-перше, притаманні системі органів виконавчої влади в цілому, котру очолює Кабінет Міністрів України, по-друге, відрізняють уряд від інших органів виконавчої влади, по-третє, визначають його взаємовідносини з Верховною Радою України та Президентом України.

У системі поділу влади уряд здійснює державну владу поряд з іншими органами державної влади: главою держави, законодавчими та судовими органами. Але предмет і сфера діяльності уряду мають свої особливості порівняно з іншими органами. Так, на відміну від органів законодавчої влади уряд не приймає законів, а організує їх виконання, забезпечує управління державним апаратом. Система органів виконавчої влади, яку очолює уряд, характеризується підпорядкованістю «по вертикалі» (нижчі органи і посадові особи підпорядковані вищим), що дозволяє забезпечити реалізацію управлінських функцій та виконання не лише рішень парламенту і глави держави, а й рішення вищих органів і посадових осіб виконавчої влади (акти нижчих органів можуть бути скасовані вищими).

У системі органів виконавчої влади положення Кабінету Міністрів України характеризується такими рисами:

1) згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З цього конституційного положення випливає, що уряд здійснює керівництво органами виконавчої влади, забезпечуючи при цьому об'єднання, координацію та погодженість їхньої діяльності;

2) Кабінет Міністрів України є загальнодержавним органом виконавчої влади загальної компетенції, його діяльність поширюється на всю територію України, а компетенція охоплює практично всі найважливіші питання, віднесені, згідно з принципом поділу

 

 

влади, до сфери виконавчої влади. За характером компетенції в системі органів виконавчої влади більше немає органів, подібних до уряду;

3) Кабінет Міністрів України - це колегіальний орган виконавчої влади, тобто він працює в системі колегіального прийняття рішень. До складу Кабінету Міністрів України згідно з ч. 1 ст. 114 Конституції України входять: Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. В Конституції України здійснено спробу визначити самостійний статус Прем'єр-міністра України шляхом надання йому самостійних владних повноважень. Так, до його повноважень Конституція України відносить: формування пропозицій щодо персонального складу Кабінету Міністрів України; керівництво роботою Кабінету Міністрів України, спрямування її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України; формування пропозицій щодо утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів.

Слід підкреслити, що посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу».

* * *

Взаємовідносини Кабінету Міністрів України з іншими вищими органами державної влади будуються на засадах принципу поділу влади і характеризуються:

1) формуванням уряду непарламентським шляхом. Участь Верховної Ради України у формуванні Кабінету Міністрів по суті обмежується наданням згоди Президентові України на призначення Прем'єр-міністра України, що, своєю чергою, забезпечує автономність уряду від парламенту і самостійне здійснення органами виконавчої влади відповідної гілки влади. Водночас, взаємовідносини уряду з парламентом не обмежуються лише номінальною участю останнього у формуванні Кабінету Міністрів України. Вони будуються за трьома основними напрямками і реалізуються, по-перше, через прийняті Верховною Радою України закони, що їх уряд повинен виконувати і втілювати в життя; по-друге, в рамках

 

бюджетного процесу; по-третє, в процесі законопроектної діяльності (Кабінет Міністрів України як суб'єкт законодавчої ініціативи забезпечує підготування значної кількості законопроектів, вносить їх до Верховної Ради України, призначає своїх офіційних представників для їх обговорення тощо);

2) відповідальністю Кабінету Міністрів України перед Президентом України. Власне, Конституція України встановлює подвійну відповідальність Кабінету Міністрів України: його може відправити у відставку Президент України як за власним бажанням, так і з огляду на прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри уряду, але безпосереднє рішення щодо відставки Кабінету Міністрів України може прийняти лише Президент України;

3) підконтрольністю і підзвітністю Кабінету Міністрів України Верховній Раді України.

* * *

Порядок формування Кабінету Міністрів України визначається Конституцією України. Вихідна формула міститься в ст. 114 Конституції України: Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України.

Процедура розгляду у Верховній Раді України запропонованої Президентом України для затвердження кандидатури Прем'єр-міністра України визначається Регламентом Верховної Ради України і передбачає таке:

1) з пропозицією про отримання згоди на призначення Прем'єр-міністра України до Верховної Ради України Президент України звертається особисто;

2) одночасно з письмовою пропозицією до Верховної Ради України подаються інформаційні матеріали щодо кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України, зокрема:

відомості про освіту, фах; витяг із трудової книжки про трудову діяльність; автобіографія з висвітленням найбільш істотних результатів трудової діяльності, що не становлять таємницю, яка охороняється законом;

декларація про доходи, зобов'язання фінансового характеру, відомості про нерухоме та цінне рухоме майно, вклади в банках і цінні папери відповідно до вимог, установлених для державного службовця першої категорії;

відомості (власноручно підписані кандидатом) щодо самостійного входження кандидата (або через представника) до складу керів-

 

 

 

них органів підприємств, господарських товариств, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів тощо, що здійснюють підприємницьку діяльність.

Під час розгляду кандидатури Прем'єр-міністра України в засіданнях Верховної Ради України бере участь Президент України. Він може зняти з розгляду запропоновану ним кандидатуру в будь-який момент її обговорення, але тільки до початку голосування у Верховній Раді України щодо цієї кандидатури.

Перед внесенням на розгляд Верховної Ради України кандидатури Прем'єр-міністра України вона обговорюється у відповідних комітетах і може розглядатися в депутатських фракціях і групах.

У разі, коли запропонована Президентом України кандидатура на посаду Прем'єр-міністра України не здобула підтримки необхідної більшості депутатів, Президент України представляє Верховній Раді України в десятиденний строк іншу кандидатуру, щодо якої проводиться нове обговорення і голосування. Повторне подання відхиленої Верховною Радою України кандидатури не допускається.

В обговоренні кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України можуть брати участь тільки народні депутати України.

Рішення про надання згоди на призначення Прем'єр-міністра України приймається Верховною Радою України на її пленарному засіданні таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів.

Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.

* # *

Строк повноважень Кабінету Міністрів України Конституцією України не визначається. Частина 1 ст. 115 Конституції України лише передбачає, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. До інших підстав припинення повноважень уряду відносять:

- відставку Прем'єр-міністра України (добровільна або за рішенням Президента України), що має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України;

- прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, що має наслідком відставку уряду.

З метою забезпечення безперервного керівництва виконавчо-розпорядчою діяльністю в державі Конституція України (ч. 5 ст. 115) передбачає, що Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує

 

виконувати свої повноваження до початку роботи новосформова-ного Кабінету Міністрів України, але не довше ніж 60 днів.

Компетенція Кабінету Міністрів України закріплена, насамперед, у Конституції України, ст. 116 якої передбачає, що уряд здійснює такі основні повноваження:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності й національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організовує та забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Цей перелік повноважень не є вичерпним; Кабінет Міністрів України виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

 

* * *

 

Організація роботи Кабінету Міністрів України. Згідно з Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. №915, питання, що належать до повноважень Кабінету Міністрів

 

 

України, розглядаються на його засіданнях, а також Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр-мініст-рами, урядовими комітетами та іншими утворюваними Кабінетом Міністрів України органами.

Роботою Кабінету Міністрів України керує Прем'єр-міністр України, який спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів України. Прем'єр-міністр України спрямовує та координує діяльність Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників інших центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Основною організаційною формою роботи Кабінету Міністрів України є його засідання.

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України детально визначається Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України.

Так, засідання Кабінету Міністрів України проводяться щосереди і починаються о 10-й годині. Порядок денний засідання Кабінету Міністрів формується Міністром Кабінету Міністрів на основі перспективних і поточних програм і планів, актів Президента України та Кабінету Міністрів, а також доручень Прем'єр-міністра. Він складається з трьох розділів:

- концептуальні засади реалізації урядової політики (проекти концепцій нормативно-правових актів);

- проекти нормативно-правових актів (законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів);

- інформація, звіти.

Засідання Кабінету Міністрів України проводяться під головуванням Прем'єр-міністра України.

Засідання Кабінету Міністрів України вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менше двох третин його членів. При цьому члени Кабінету Міністрів України повинні брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України особисто, а якщо міністр не може бути присутнім на засіданні з поважних причин, то за погодженням із Прем'єр-міністром України замість нього в засіданні може брати участь із правом дорадчого голосу його перший заступник.

У разі потреби з питань, включених до порядку денного, на засідання Кабінету Міністрів можуть запрошуватися посадові особи, яких стосується обговорюване питання. Перелік цих осіб визначається Міністром Кабінету Міністрів за пропозиціями керівників

 

 

органів, визначених відповідальними за підготування розглядуваних питань, і узгоджується з Прем'єр-міністром.

На засіданнях можуть бути присутніми працівники Служби Прем'єр-міністра, а також керівники структурних підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів, які безпосередньо проводили аналіз та експертизу поданих матеріалів. їх перелік визначається Міністром Кабінету Міністрів.

Рішення Кабінету Міністрів України приймаються більшістю голосів членів Кабінету Міністрів України, присутніх на засіданні. За умови рівного розподілу голосів вирішальним є голос Прем'єр-міністра України.

Кабінет Міністрів для забезпечення ефективної реалізації своїх повноважень, координації дій центральних і місцевих органів виконавчої влади під час виконання відповідних завдань, розроблення проектів актів законодавства (крім законопроектів, головним розробником яких є Міністерство юстиції України), загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, а також для вирішення оперативних питань може утворювати постійні й тимчасові робочі органи (комітети, комісії, робочі групи тощо). До складу постійних і тимчасових робочих органів залежно від покладених на них завдань включаються представники центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також народні депутати України, представники інших органів, не підвідомчих Кабінетові Міністрів, суб'єктів підприємницької діяльності, громадських організацій, науковці та інші фахівці за їхньою згодою.

Постійно діючим робочим органом Кабінету Міністрів України є Урядовий комітет, який формується із членів Кабінету Міністрів України, а головою комітету за посадою є Перший віце-прем'єр-міністр або Віце-прем'єр-міністр.

До основних завдань Урядового комітету належить формування та проведення державної політики у відповідній сфері згідно зі стратегією, визначеною Кабінетом Міністрів України.

Урядовий комітет: розглядає та схвалює концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробленню; розглядає, врегульовує розбіжності щодо проектів нормативно-правових актів, схвалює ці проекти та інші документи, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України; розглядає інші питання, пов'язані з формуванням і реалізацією державної політики у відповідній сфері.

За станом на 31 травня 2004 р. утворено п'ять урядових комітетів:

 

 

- З питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності;

- Економічного розвитку та з питань європейської інтеграції;

- Соціального, науково-технічного та гуманітарного розвитку;

- З питань промислової політики, паливно-енергетичного комплексу, екології та надзвичайних ситуацій;

- З реформування аграрного сектору.

Організаційною формою роботи Урядового комітету є його засідання, які проводяться мірою потреби в один і той же день тижня. Порядок денний засідання Урядового комітету формується відповідальним секретарем Урядового комітету, визначеним із працівників структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів з питань організаційного забезпечення підготування і проведення засідань урядових комітетів, і подається для затвердження голові Комітету.

 

* * *

 

Акти Кабінету Міністрів України. Згідно зі ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає акти у формі постанов і розпоряджень, які є обов'язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов. Акти Кабінету Міністрів України з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень.

Проекти постанов Кабінету Міністрів України подають: члени Кабінету Міністрів України; центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації; робочі групи, утворені Кабінетом Міністрів України; Урядовий секретар.

Проекти постанов Кабінету Міністрів України готуються на підставі: законів України; актів або доручень Президента України; актів Кабінету Міністрів України, рішень урядових комітетів, доручень Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів. Підготування проекту постанови може бути ініційована членами Кабінету Міністрів України, керівниками центральних органів виконавчої влади, Урядовим секретарем, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України передбачає ряд вимог щодо проектів постанов Кабінету Міністрів:

 

 

по-перше, вони підлягають обов'язковій експертизі Міністерством юстиції України та узгодженню із заінтересованими органами, а в разі потреби - з іншими органами, установами, організаціями;

по-друге, проекти постанов із питань оподаткування, витрачання фінансових і матеріальних ресурсів підлягають узгодженню відповідно з Міністерством фінансів України та Міністерством економіки України;

по-третє, проекти постанов, предметом яких є урегулювання підприємницької діяльності (регуляторні акти), підлягають узгодженню з Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва;

по-четверте, проекти постанов, предметом яких є урегулювання питань оплати праці, грошового утримання, пенсійного забезпечення, соціальних і трудових відносин, підлягають узгодженню з Міністерством праці України;

по-четверте, проекти постанов, що мають загальнодержавне значення і стосуються життєвих інтересів усіх верств населення, після узгодження із заінтересованими органами надсилаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям, які зобов'язані протягом 15 днів з дня отримання повідомити головного розробника про свої висновки;

по-п'яте, проекти постанов Кабінету Міністрів України відповідно до Указу Президента України «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» від 9 лютого 1999 р. № 145 підлягають опрацюванню з урахуванням основних положень законодавства ЄС. Зокрема, опрацюванню з дотриманням цієї вимоги підлягають проекти постанов з питань митного регулювання, боротьби з відмиванням грошей, міграційної політики, регулювання підприємницької діяльності, захисту конкуренції, державних закупівель, надання фінансових послуг, банківської справи, бухгалтерського обліку, податкової політики, захисту прав інтелектуальної власності, захисту прав споживачів, захисту персональних даних, зайнятості та охорони праці, охорони довкілля, стандартизації та сертифікації, регулювання енергетики, зокрема ядерної, транспорту, зв'язку та інформатизації, а також із питань, включених до планів роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, які відповідно до зазначеного Указу Президента України щороку розробляються Міністерством юстиції України;

 

 

по-шосте, проект постанови Кабінету Міністрів України має бути попередньо схвалений Урядовим комітетом.

Постанови Кабінету Міністрів надсилаються Міністерству юстиції України для внесення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів згідно з Порядком ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним і публікуються в газеті «Урядовий кур'єр» та Офіційному віснику України.

Постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності від моменту їх прийняття, якщо не встановлено пізнішого терміну набрання ними чинності. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права та обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Акти Кабінету Міністрів України можуть бути скасовані Президентом України.

Акт Кабінету Міністрів України у повному обсязі або його окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом України рішень про їх неконституційність.