Державне управління: теорія і практика / за заг. Ред. Д-ра Юрид. Наук, проф. В. Б. Авер'янова. — К. : юрінком інтер, 1998. — 432 с

³ Райт Г. Державне управління: Пер. з англ. В. Івашка, О. Коваленко, С Соколик. — К.: Основи, 1994. — 191 с

Державне управління — системне суспільне явище 29

Розглядаючи державне управління як основний різновид соціального управління, В.В. Цветков визначає такі найхарактерніші ознаки державного управління¹.

1. Державне управління — це передусім соціальне, політичне явище.

2. Державне управління та державні органи, що здійснюють його функції, є складовою єдиного механізму державної влади.

3. Державне управління — це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза ним вона не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.

Г.В. Атаманчук, розглядаючи категорію «управління» в контексті державного управління, висловлює думку щодо доцільності визначення управління через термін «вплив», який вказує на головне в управлінні — «момент впливу на образ мислення, поведінку та діяльність людей»².

Більш продуктивним є розгляд управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис і ознак, не обмежуючись юридичною оцінкою. Представники загальносоціологічних наукових напрямків визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому або її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах досягнення поставленої мети, забезпечення її (системи) оптимального функціонування та розвитку.

Цією дефініцією визначається головне призначення державного управління — забезпечення функціонування і розвитку суспільства з метою досягнення певної мети (або наперед визначеної сукупності цілей).

Для державного управління об'єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямована на

¹ Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Кол. авт.; Наук, керів. В.В. Цветков. — К.: Оріяни, 1998. — 364 с.

² Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юрид. лит., 1997. — 400 с.

ЗО______________________________________________________ Розділ 1.1

здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління¹.

Державне управління пов'язане з реалізацією цілей і функцій держави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державного управління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави².

Державне управління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесів цілевизначення, цілепокла-дання та ціледосягнення. Якщо процес цілевизначення в основному здійснюється політичною системою, то процеси ціле-покладання та ціледосягнення — відповідно законодавчою і виконавчою гілками влади. Цілі держави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державного управління мають телеологічний характер і пов'язані з забезпеченням і створенням майбутнього для народу і держави.

Цілі та функції як держави, так і державного управління випливають з її конституції. Це співвідноситься з підходами західних вчених-адміністративістів, що «управління не може бути визначене головним чином функціонально»³. У цій же праці Ж. Ведель вказує на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави.

Управлінський характер і правова природа функцій держави зумовлюють набуття державним управлінням таких специфічних ознак⁴:

• у процесі його здійснення формуються та реалізуються цілі, завдання, функції, інтереси держави та її суб'єктів, конституційні права, забезпечуються законні інтереси громадян;

¹ Политологический словарь: В 2 ч. — Ч. 1. — М.: Луч, 1994. — С. 208.

² Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Б. Авер'янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — 432 с; Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. — К.: НАН Украины, Ин-т государства и права, 1995. — 207 с; Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Кол. авт.; Наук, керів. В.В. Цветков. — К.: Оріяни, 1998. — 364 с.

³ Ведель Ж. Административное право Франции: Пер. с фр. — М.: Прогресс, 1973. — 512 с.

*Старилов ЮМ. Служебное право. — М.: БЕК, 1996. — 698 с.

Державне управління — системне суспільне явище 31

• функції управління виконуються спеціальними суб'єктами, які формуються переважно державою, діють за дорученням держави, наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру та функціонують у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;

• більшість варіантів управлінських зв'язків опосередковуються нормативними актами.

Таким чином, державне управління має політичний (або телеологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий — у цілездійсненні. Умовно можна вести мову про політичне державне управління та адміністративне державне управління.

Враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, можна запропонувати такі його ознаки:

• державне управління — це соціальне, політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову;

• державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездій-снення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти;

• державне управління — це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави;

• цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави;

• цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави;

32 Розділ 1.1

• органи державної влади як суб'єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями;

• виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень;

• державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави (рис. 1.1).

Наведені ознаки дають змогу запропонувати таке визначення категорії «державне управління»: державне управління — цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.

Державне управління містить об'єктивні та суб'єктивні передумови свого здійснення. Державна служба, яка є певним засобом здійснення державного управління, також містить як об'єктивні (необхідність виконання та/або забезпечення виконання функцій держави та її органів), так і суб'єктивні (наявність здібностей, придатність до служби, професійна освіта тощо) передумови свого формування. Відповідальність за зміст управління мають нести ті, хто є суб'єктом управління. Суб'єктивне за змістом державне управління об'єктивно детерміноване тими умовами й факторами, в межах яких воно функціонує.

Важливим також є те, що державне управління існує для того, щоб пізнавати громадські потреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення й діяти з метою їх практичного вирішення.

Тому соціальний механізм формування та реалізації державного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємопов'язаних суспільних явищ, опосередкованим дер-

ржавне управління — системне суспільне явище 33

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

Державне управління — це соціальне політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову

Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти

Державне управління — це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави

Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави

Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави

Органи державної влади, як суб'єкти державного управління, діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями

Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих функцій

Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави

Рис. 1.1. Головні ознаки державного управління

34 Розділ 1.1

жавою як суб'єктом управління: потреби — інтереси — цілі — рішення — дії — результати.

Треба пам'ятати, що, незважаючи на зміни в понятійному апараті різних наук, предметом дослідження яких є управління, термін «державне управління» не втратив і не втратить, напевно, ніколи (принаймні, поки існує сама держава) свого найважливішого значення у практиці функціонування держави. Водночас із розвитком нових економічних, політичних і соціальних відносин можуть змінюватися форми й методи управління, може посилюватися важливість одних функцій управління та ослаблюватися значення інших, а отже, може змінюватися також характер функціонування державної служби. Так, зміцнення ринкових відносин, процеси приватизації, акціонування, розвиток приватної власності, місцевого самоврядування потребують регулювання з боку держави, що є об'єктивною потребою.

Специфіка державного управління як виду управління полягає в тому, що воно:

а) у своєму здійсненні спирається на владу — організаційну силу суспільства, здатну до примусу;

б) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управлінському впливові його найважливіші явища, процеси і взаємозв'язки;

в) діє системно, поєднуючи функціонування таких структур, як механізм держави, державний апарат, державну службу і публічні прояви суспільства.

Система державного управління за своєю структурою охоплює такі складові: суб'єкти управління (управляючу систему) — взаємодію та взаємосприяння (управлінську діяльність/процес) — суспільну систему (об'єкти управління), тобто сфери і галузі суспільного життя.

У цій системі суб'єкт управління (держава) визначає державно-владний характер і переважно правову форму взаємодії (управлінської діяльності), тобто певного роду суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі й зворотні зв'язки між суб'єктами і об'єктами управління. Тому державне управління має віддзеркалювати запити та потреби суспільства. Саме на ідеології побудови підконтрольної на-

Державне управління — системне суспільне явище 35

родові, прозорої системи державного управління, зорієнтованої на якісне й ефективне надання населенню державних послуг, спрямована адміністративна реформа, яка запроваджується в зарубіжних країнах та в Україні.

Основними специфічними рисами державного управління, які дають змогу краще зрозуміти його зміст та розкрити сутність, є такі:

• по-перше, державне управління завжди є певною організуючою діяльністю, у результаті якої виникають конкретні, управлінські за своїм змістом відносини;

• по-друге, необхідною умовою виникнення управлінських відносин є наявність суб'єкта управління, тобто органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи посадової особи, які наділені владними повноваженнями зі здійснення державного управління;

• по-третє, тип відносин, які виникають між суб'єктом та об'єктами державного управління, є завжди державно-владним, причому державно-владними повноваженнями наділено завжди одну сторону — суб'єкта управління, а на долю об'єктів управління залишається виконання наказів, розпоряджень та інших нормативних документів, що надходять від суб'єкта;

• по-четверте, організуюча діяльність державно-владного типу полягає у виконанні та розпорядництві щодо вимог законів, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві;

• по-п'яте, державне управління здійснюється у правовому полі чинного законодавства, а отже, у випадку порушення останнього настає юридична відповідальність¹;

• по-шосте, жоден орган державної влади не визначає самостійно основні цілі свого існування і діяльності. Ці цілі встановлюються для органу «зовні», зазвичай правовими приписами, виданими органами вищого організаційно-правового статусу. Тому орган не може «відмовитись» від досягнення поставлених перед ним цілей, тоді як індивід сам визначає мету своєї діяльності й за відповідних обставин може відмовитись від її досягнення;

• по-сьоме, специфіку діяльності органів державної влади становить можливість забезпечити підлеглість шляхом застосування державного примусу;

• по-восьме, державному управлінню притаманна організаційна єдність за одночасного охоплення великої кількості спеціальних проблем;

• по-дев'яте, «продукція» органу державної влади має особливий характер, що зумовлює складність визначення продуктивності та ефективності його роботи. Так, важко визначити цінність такого «виробництва», як підготовка статті, відповіді на звернення громадян тощо. Якщо для приватного сектору прибуток є основним мірилом успіху, то орган державної влади за відсутності мотиву прибутку не має чіткого вичерпного мірила чи стандарту, за яким можна судити про результати його діяльності;

• по-десяте, державні процеси вимагають прозорості та більшої відкритості при ухваленні рішень і припускають істотніше втручання й увагу з боку громадськості, тоді як процеси ухвалення рішень у приватному управлінні менше відкриті для зовнішнього впливу.

Держава, виступаючи суб'єктом управління та особливою інституцією суспільства, об'єктивно покликана виражати цілі та інтереси життєдіяльності всієї спільноти людей, інтегровані потреби. На кожному етапі розвитку суспільства держава має відшукувати ту «золоту середину», яка б, з одного боку, забезпечувала права і свободи людини, давала простір її активності й творчості, а з іншого — впроваджувала б у суспільство певні організаційні засади, впорядковувала б діяльність індивідуумів. Через механізм держави формується і закріплюється загальна воля, яка надає державним установленням обов'язковий характер.

Держава через свої органи приймає закони та інші нормативні акти і забезпечує їх втілення в життя всіма доступними їй методами. Можна зазначити, що державі належить легітимна монополія на законотворчість і примус при її реалізації¹.

Сутність держави розкривається і реалізується через взаємодію із суспільством, у тому, що і як вона робить з упорядкування та вдосконалення приватної і суспільної життєдіяльності людей.

Можна виділити декілька суспільних функцій держави, які притаманні їй на сучасному етапі і на реалізацію яких спрямована система державного управління:

• політична (забезпечення цілісності того суспільства, формою якого вона виступає);

• соціальна (забезпечення прав і свобод кожного громадянина);

• економічна (створення організаційно-правових умов ефективної економічної діяльності суспільства);

• екологічна (створення нормативно-правових умов захисту та безпеки довкілля);

• зовнішня (зміцнення співробітництва з іншими державами, сприяння розвитку міждержавних структур).

1.1.4. Принципи державного управління

Принципи державного управління — це закономірності, відносини, взаємозв'язки, керівні засади, на яких ґрунтуються його організація та здійснення і які можуть бути сформульовані в певні правила. При цьому, принципи не повинні сприймати як постулати. На кожному етапі розвитку суспільства і держави постає потреба виокремлення та визначення принципів державного управління, оскільки очевидно, що не всі його закономірності, відносини і взаємозв'язки пізнано й описано через принципи. Практичне значення і дія принципів державного управління не залежать від них самих, а повністю визначаються ставленням до них людей.

Процес установлення і обґрунтування принципів державного управління має відповідати таким вимогам:

а) відображати тільки найбільш суттєві, головні, об'єктивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління;

б) характеризувати стійкі закономірності, відносини і взаємозв'язки в державному управлінні;

в) охоплювати переважно закономірності, відносини і взаємозв'язки, притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто які мають загальний характер;

г) відображати специфіку державного управління, його відмінності від інших видів управління.

Велика кількість принципів державного управління вимагає окреслення підходів до їх систематизації. Так, Г.В. Атаман-чук виділив низку підстав для систематизації принципів державного управління¹:

1) загальні закономірності, відносини і процеси, притаманні всій системі державного управління та які забезпечують міцність залежностей держави і суспільства;

2) аналіз і наукова характеристика закономірностей таких груп елементів державного управління, як цілі, функції, структура, процес;

3) аналіз закономірностей реалізації управлінських елементів, які мають місце в різних підсистемах (територіальних, галузевих, функціональних тощо) державного управління і, особливо, в різних аспектах спеціалізації державно-управлінської діяльності.

Відповідно до зазначених підстав систематизації розрізняють три групи принципів державного управління: загаль-носистемні, структурні та спеціалізовані.

До загальносистемних принципів належать: принцип об'єктивності управління; демократизму; правової впорядкованості; законності; розподілу влади; публічності; поєднання централізації і децентралізації.

Принцип об'єктивності державного управління є відправним і зумовлює необхідність врахування у всіх управлінських процесах вимог об'єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил.

Він виражає залежність системи державного управління від:

• суспільних, законодавчо визначених цілей, які поставлені та вирішуються в певний історичний відрізок часу;

• характеру, рівня розвитку і закономірностей суспільства, перш за все тих його компонентів, що виступають як керовані об'єкти;

• наявних засобів і ресурсів, що підлягають залученню в управління;

• внутрішніх закономірностей функціонування і розвитку управління як певного системного суспільного явища.

Принцип демократизму відтворює народовладдя в державному управлінні й передбачає встановлення глибоких і постійних взаємозалежностей між суспільством і державою як передумови формування демократичної системи управління, яка б базувалась на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян.

Принцип правової впорядкованості державного управління об'єктивно зумовлює необхідність головним чином законодавчого визначення основних аспектів цілей, функцій, структур, процесу, самих принципів державного управління. Доповнюється цей принцип принципом законності державного управління, який передбачає встановлення чіткого в розумінні й послідовного в реалізації режиму повсюдного та повного виконання законів і нормативно-правових актів.

Принцип поділу влади в державному управлінні служить створенню демократичної, правової організації державної влади. Це стає можливим за умови, коли процеси формування та закріплення загальної волі (відповідно, потреб, інтересів і цілей) у законах, виконання законів та безпосереднього управління, контролю за законами і розв'язання конфліктів при їх застосуванні розділені, розмежовані між гілками влади, а отже, скоординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.

Серед загальносистемних принципів слід виділити принцип публічності державного управління, який передбачає: доступність державного управління для громадян; відкритість функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування; громадський контроль; судовий контроль за дотриманням у процесах державного управлін-

40 Розділ 1.1

ня конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.