Частина 1. Основи теорії державного

УПРАВЛІННЯ.........................................21

Розділ 1.1. Державне управління — системне

суспільне явище....................................... 21

1.1.1. Управління як суспільне явище................. 21

1.1.2. Категорія «держава».................................. 25

1.1.3. Сутність, зміст та специфіка державного управління................................................ 28

1.1.4. Принципи державного управління.............. 37

1.1.5. Основні теорії та школи управління............41

1.1.6. Політична система, державне управління та регулювання на трансформаційному

етапі розвитку держави.............................. 57

1.1.7. Державна політика як цілеформуючий фактор діяльності державного апарату та державної служби..........................................63

6 Зміст

Розділ 1.2. Державна влада та державне управління... 73

1.2.1. Державна влада як складова державно-владного механізму................................... 73

1.2.2. Адміністративний аспект державного управління................................................ 76

1.2.3. Об'єкти управлінської діяльності виконавчої влади.................................................. 80

Розділ 1.3. Цілі та функціональна структура державного управління.......................................82

1.3.1. Цілі державного управління, їх юридичне

та ресурсне забезпечення............................ 82

1.3.2. Поняття й види функцій державного управління................................................86

1.3.3. Функціональна структура державного управління................................................ 88

Розділ 1.4. Організаційна структура державного

управління.............................................. 91

1.4.1. Сутнісні характеристики (риси) організаційної структури державного управління......... 91

1.4.2. Унітарна та федеративна організація державного управління........................................ 93

1.4.3. Основи побудови організаційної структури державного управління.............................. 96

Розділ 1.5. Сутність і зміст управлінської діяльності... 99

1.5.1. Поняття та загальні риси управлінської діяльності.................................................99

1.5.2. Форми управлінської діяльності................101

1.5.3. Методи управлінської діяльності...............102

1.5.4. Стадії управлінської діяльності.................106

1.5.5. Управлінські технології: поняття та види... 108

Розділ 1.6. Підготовка та прийняття рішень

у державному управлінні......................... 110

1.6.1. Поняття та суть управлінського рішення.... 110

1.6.2. Процес підготовки управлінського рішення 114

Зміст _____________________________________________________7

1.6.3. Технологія процедури прийняття рішень

у державному управлінні..........................120

Розділ 1.7. Законність та відповідальність

у державному управлінні.........................123

1.7.1. Зміст законності в державному управлінні 123

1.7.2. Забезпечення законності в державному управлінні...............................................125

1.7.3. Дисципліна і відповідальність у забезпеченні законності.......................................128

1.7.4. Відповідальність державних службовців.....131

Розділ 1.8. Контроль у державному управлінні..........137

1.8.1. Поняття та види контролю в державному управлінні...............................................137

1.8.2. Контроль, інституціалізований за гілками державної влади.......................................140

1.8.3. Громадський контроль.............................. 149

Розділ 1.9. Ефективність державного управління.......152

1.9.1. Загальна соціальна ефективність державного управління....................................... 152

1.9.2. Ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління...............154

1.9.3. Ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб............................156

1.9.4. Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади................. 160

Запитання та завдання для самоконтролю.................170

Частина 2. СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

В УКРАЇНІ.............................................172

Розділ 2.1. Конституційні засади побудови структур

державного управління в Україні............. 172

2.1.1. Конституція України про гілки влади

в Україні................................................. 172

8 Зміст

2.1.2. Верховна Рада та державне управління......175

2.1.3. Інститут Президента та державне управління.......................................................177

Розділ 2.2. Система органів виконавчої влади України: загальна характеристика, управлінські зв'язки............................'.......................182

2.2.1. Єдина система органів виконавчої влади....182

2.2.2. Управлінські зв'язки в системі органів виконавчої влади.....................................185

Розділ 2.3. Центральні органи виконавчої влади:

права, компетенція, функції....................188

2.3.1. Кабінет Міністрів України: структура

і компетенція...........................................188

2.3.2. Міністерства України та їх повноваження... 191

2.3.3. Державні комітети (державні служби) України та інші центральні органи виконавчої влади: їх статус, функції.................195

Розділ 2.4. Територіальні органи центральних органів виконавчої влади: права, компетенція, функції................................................... 198

2.4.1. Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління.......................................................198

2.4.2. Територіальні органи центральних органів виконавчої влади.....................................200

Розділ 2.5. Місцеві державні адміністрації в системі

державного управління...........................203

2.5.1. Основні завдання, правовий статус, компетенція місцевих державних адміністрацій.......................................................203

2.5.2. Повноваження місцевих державних адміністрацій.................................................205

 

Зміст 9

2.5.3. Відносини місцевих державних адміністрацій у системі вертикальних та горизонтальних зв'язків.......................................208

2.5.4. Структура місцевих державних адміністрацій....................................................... 212

Розділ 2.6. Місцеве самоврядування та його особлива

роль у державному управлінні................. 214

2.6.1. Правовий статус органів місцевого самоврядування в системі державного управління.......................................................214

2.6.2. Система місцевого самоврядування

в Україні................................................. 216

Розділ 2.7. Реформування організаційної структури

державного управління в Україні.............221

2.7.1. Реформування організаційних структур державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні..........221

2.7.2. Концептуальні засади реформування місцевих органів влади та напрями регіональної політики..................................................238

Управлінські ситуації та практичні завдання............243

Частина 3. ОСНОВИ ВНУТРІШНЬОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА МЕНЕДЖМЕНТУ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ..............................245

Розділ 3.1. Організаційна структура органу державної

влади.....................................................245

3.1.1. Сутність та особливості організаційної структури органу державної влади.............245

3.1.2. Підходи та методи побудови організаційних структур органу державної влади.............. 256

Розділ 3.2. Внутрішня організація органу державної

влади.....................................................260

3.2.1. Орган влади як об'єкт організації..............260

10 Зміст

3.2.2. Організація як процес і функція управління....................................................... 264

Розділ 3.3. Менеджмент органу державної влади........269

3.3.1. Сутність і особливості менеджменту органу

державної влади....................................... 269

Розділ 3.4. Стратегічне та ситуаційне управління...... 283

3.4.1. Стратегічне управління.............................283

3.4.2. Стратегічне управління та формування програми діяльності органу державної

влади......................................................287

3.4.3. Ситуаційне управління............................. 299

Розділ 3.5. Функціональний аналіз та контролінг

діяльності органу державної влади...........301

3.5.1. Сутність функціонального аналізу діяльності органу державної влади та методика

його проведення....................................... 301

3.5.2. Контролінг у діяльності органу державної влади...................................................... 304

Розділ 3.6. Інформаційне та комунікаційне

забезпечення внутрішньої організації органу державної влади........................... 310

3.6.1. Інформаційне забезпечення внутрішньої організації органу державної влади........... 310

3.6.2. Комунікації та комунікаційний процес......318

Розділ 3.7. Зв'язки з громадськістю в системі управлінської діяльності органу державної влади..................................... 321

Практикум..............................................................326

Словник................................................................... 327

Література............................................................... 336

ПЕРЕДМОВА

За роки незалежності в Україні відбувалися складні процеси формування правових, економічних і соціальних засад демократичного суспільства. Подальша розбудова державності передбачає розвиток політичної системи, удосконалення державної участі в економіці, соціальне спрямування державної діяльності та розвиток духовної сфери, активізацію зовнішніх зв'язків.

Сильна та дієздатна влада є щонайпершою умовою успішних перетворень. Без неї неможливо створити передумови економічного розвитку, становлення реальної демократії, оновлення високої культури та духовності. Із дієздатною владою громадяни України пов'язують сподівання на безпеку життя, забезпечення охорони здоров'я, розвиток освіти, на захист державності та безпеку кордонів, на соціальну справедливість у майнових відносинах. Для забезпечення цих сподівань і бажань народу України потрібні сучасна система державного управління, високий професіоналізм державної служби, надійна оборона держави та правозахис-на система.

Кожне покоління людей обирає своє майбутнє, визначає шляхи розвитку. Цивілізовані нації роблять це без великих потрясінь і не відмовляються від минулого, проходять усі етапи розвитку цивілізації з урахуванням національних особливостей і традицій. Свій вибір у 1991 р. зробив і народ України, розпочавши побудову правової, демократичної, соціальної держави із соціально орієнтованою ринковою економікою.

Становлення громадянського суспільства та розвиток демократичної державності характеризуються низкою ознак. Політична система визначає цілі та інтереси громадян. Органи державної влади надають їм юридичної сили та запроваджують у життя. Влада обмежується правом, право забезпечується владою, без якої воно безсиле. Чітко регламентуються функції та компетентність органів державної влади. Влада відкрита для людей, її рішення зрозумілі та підтримуються народом.

Державна влада — це сила, що спрямовує та організує суспільство і є виразником його цілей та цінностей, здатна приймати рішення та втілювати їх у життя. Наука про владу — кратологія — виокремлює такі її характеристики, як цілі, розподіл функцій, організаційні та функціональні структури, носії та інструменти влади, професіоналізм і відповідальність.

У суспільстві влада здійснює політичне керівництво, водночас вона несе конституційну та моральну відповідальність, які набувають чинності у разі невиконання обов'язків, зловживань правами.

Влада в межах своїх функцій породжує відносини роз-порядництва та підпорядкування, спрямовані перш за все на підтримання та збереження чинного конституційного порядку.

Носіями влади є не тільки обрані або призначені на посади особи, а й представники політичної, економічної та культурної еліти держави, партії, що складають парламентську більшість.

Владувати та ефективно керувати — далеко не й одне те саме. Держава може мати всі необхідні атрибути, однак утворені управлінські структури будуть діяти безрезультатно. Україна просувається шляхом зміцнення державності, але низка політичних, економічних і соціальних проблем залишаються невирішеними з причини недосконалості системи управління. Незалежній Україні потрібні сильна державна влада та результативна і ефективна система державного управління.

Становлення результативного та ефективного управління можливе за умови врахування особливостей початку XXI століття, що характеризується глобальною інтеграцією економічних і політичних відносин. Сучасна концепція розвитку визнає свободи доступу до ресурсів, насамперед інформаційних, і економічної діяльності, розширення соціальних прав і можливостей, політичного самовиразу громадян. її реалізація передбачає єдину сукупність вимог до інститутів держави: відкритість правової та фінансової систем; прозорість механізму державного регулювання; чесний уряд; професійно підготовлений та кваліфікований персонал державної служби з високим рівнем соціального статусу державних службовців; непримиренність лідерів до корупції; захист історичного, культурного надбання як основного джерела самопізнання та гідності народу.

Невід'ємною складовою сучасного розвитку держави є формування та запровадження основних засад громадянського суспільства, сила якого виявляється у характері діяльності місцевого самоврядування, засобів масової інформації, профспілок, політичних партій та інших неурядових структур.

Високим вимогам мають відповідати й ті, хто керує. Інтелектуальна еліта держави має жити інтересами народу та бути незалежною від влади. В іншому випадку її вплив на владу буде неможливим.

Засвоєння засад державного управління є обов'язковою складовою освіти населення України, що є однією з основних складових Комплексної програми підготовки державних службовців, затвердженої Указом Президента України від 9 листопада 2000 р. № 1212.

Парадигмою освіти широких верств населення, професійного навчання державних службовців є розгляд держави, державного управління, державної служби як позитивних цінностей та вищого досягнення розвитку демократичної, соціальної, правової держави, громадянського суспільства.

Популяризація серед широких верств населення досягнень у державному будівництві, державному управлінні, державній службі сприятиме підвищенню авторитету держави, державних інституцій, зміцненню престижу державної служби.

З цією метою управлінська підготовка має бути поширена в навчальних закладах середньої, вищої та післядиплом-ної освіти, задіяно комплекс заходів щодо пошуку талановитої молоді для подальшого професійного навчання та залучення її до державної служби.

Залучення талановитої молоді до державного управління має бути прозорим, постійним, гарантованим державою для відібраних за конкурсом студентів, випускників вищих навчальних закладів, молодих учених і фахівців. Саме такий підхід є запорукою підготовки нової високоосвіченої генерації державних службовців.

Набуття вмінь застосовувати теоретичні та практичні знання з державного управління є невід'ємною складовою підготовки фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня магістр за спеціальностями освітньої галузі «Державне управління». Саме тому в структурі освітньо-професійної програми дисципліна «Державне управління» посідає провідне місце. її теоретичні положення орієнтовані на формування, запровадження та аналіз результативності й ефективності цільових, функціональних і організаційних структур системи державного управління.

Державне управління — наукова дисципліна, що вивчає формування, організацію, функціонування, оцінку результативності та ефективності державного управління економічними та соціальними процесами в суспільстві. Цільова спрямованість державного управління зумовлює вивчення та аналіз політичних процесів формування і юридичного визнання мети розвитку суспільства та похідних від них цілей діяльності держави.

Предметом державного управління є форми і методи впливу на виробничу, соціальну та духовну сфери життєдіяльності людей, пов'язаних між собою спільними політичною та економічною системами.

Державне управління як наукова дисципліна спирається на певні закономірності, принципи, правила, що складають відповідні засади методології державного управління, методів управління, прийомів, способів вирішення управлінських завдань.

Об'єктивні закони суспільного розвитку не залежать від осмислення та волі людей, діють незалежно від того, сформульовані вони наукою чи ні. Закони виявляються в одних умовах стихійно, а в інших — через наперед організовану діяльність. Тобто діяльність визначається не тільки закономірностями, а й суб'єктивним фактором — свідомістю особи, що зумовлює можливість впливу на поведінку останньої через систему державного управління. Держава має на це право, оскільки вона здатна повніше пізнати механізми суспільного розвитку та діє відповідно до положень і вимог конституції держави.

Основними методами пізнання в науковій дисципліні «Державне управління» є методи системного аналізу, математичні та статистичні. Складовими методологічної бази є об'єктивність та історизм, ціннісний та структурно-системний підходи, поєднання підходів критичного і раціонального, конструктивного, порівняльно-ретроспективного, історичного і логічного тощо.

Важливе місце у дослідженні посідає системний підхід, який передбачає комплексний розгляд феномену, що аналізується. Системний підхід в українській науці почав застосовуватися ще в 60-х роках XX століття і набув розвитку вже сьогодні. Методологія системного дослідження і побудова реальних об'єктів базуються на використанні теоретичних конструкцій, що називаються моделями систем. Теорія систем у її сучасному розумінні означає багаторівневу понятійну систему, що включає різноманітні моделі систем, яким надається різна форма, — від описової до формальної. Важливим методологічним аспектом теорії систем є поняття цілеспрямованої системи. На базі поняття моделі цілеспрямованої системи будується низка інших моделей, а саме моделі систем, що самоорганізуються.

Для дослідження проблем державного управління визначальним елементом загальнометодичних основ виступають засоби системного аналізу, тому що система державної служби, власне, і є цілеспрямованою системою, що працює на досягнення певних економічних, соціальних, політичних та інших цілей. Користуючись прийнятою в теорії класифікацією систем, державне управління можна віднести до реальних, відкритих, динамічних, складних, великих цілеспрямованих систем. Складність системи державного управління пояснюється наявністю великої кількості елементів, які, з одного боку, перебувають у взаємозв'язку, утворюючи єдину цілісну структуру, а з другого — мають неоднорідну природу, специфічні властивості, що дає право розглядати їх як самостійні структури. Цілісність системи розглядається з урахуванням того, що зміни в одному з елементів або в одній із підсистем приводять до змін в інших. Розвиток таких систем передусім пов'язується зі структурними змінами в системі і зовнішньому середовищі. Велика кількість складних та неоднорідних за своєю природою елементів системи державного управління, а також безліч зв'язків, що виникають між ними, роблять структуру державного управління складною, такою, що погано піддається формалізації.

Системні методи дослідження як складова системного підходу є «... сукупністю наукових методів і практичних прийомів розв'язання різноманітних проблем, що виникають у цілеспрямованій діяльності»¹.

Важливою рисою системних методів є комплексність проблем, які вирішуються у межах системного аналізу, — «під системним аналізом розуміється в даний час методологія розв'язання великих комплексних проблем у сфері управління»².

Комплексність дослідження передбачає: по-перше, всебічне вивчення одного об'єкта, багатьох його якостей, сукупності взаємопов'язаних питань; по-друге, визначення одного об'єкта або навіть однієї його властивості за допомогою різних

¹ Голубков ЕЛ. Системный анализ. Системные исследования. — М.: Наука, 1977. — С. 122.

Блауберг Й.В., Юдин З.Т. Становление и сущность системы анализа. — М.: Наука, 1973. —С. 232.

 

методів; по-третє, визначення одного і того ж питання з позицій різних наук, тобто з позицій міждисциплінарного підходу.

Синтезувати знання стосовно одного і того ж об'єкта, набуті з різних дисциплін, а тим більше на основі розрізнених знань створити концепцію, що дає всебічну характеристику (явища) об'єкта, надзвичайно важко, система як ціле — не є звичайною сукупністю частин.

Використовуючи системний підхід до дослідження проблем державного управління, необхідно обов'язково створювати спеціальний понятійний апарат, щоб забезпечити перехід від загальних методологічних принципів до конкретних проблем відповідної галузі знань. У свою чергу, системне дослідження суспільства не можливе без застосування синергетичних підходів, які в останні роки XX ст. сприяли кардинальному перегляду поширених уявлень про соціально-політичні процеси. Синергетичне бачення виходить з нелінійності, багатофакторності процесів, що відбуваються в суспільстві, принципової нестабільності будь-яких соціальних систем.

Головною метою навчального посібника є формування усвідомлення у читачів, що тільки цілеорієнтовані організація, структура та функціонування системи державного управління можуть сприяти та забезпечити економічний і соціальний розвиток України. Активізація державного впливу на виробничу, соціальну та духовну сфери, поєднані спільними економічною та політичною системами, може забезпечити мобілізацію природних, матеріальних й інтелектуальних ресурсів, здатну прискорити трансформаційні суспільні процеси.

Важливою складовою в системі підготовки державних службовців є вивчення сучасних досягнень у науковій галузі ♦Державне управління». Економічна та адміністративна реформи в Україні, що здійснюються в напрямі побудови демократичної правової соціальної держави та громадянського суспільства, докорінно змінюють характер, принципи, процеси та технології державного управління, його функціональну та організаційну структуру, передбачають практичне запровадження положень мене;

южень менеджменту ^дош^іЩйіррі'атза

. _л НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

Т1699 І.. к$?$іїЬ* І

цію органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Суттєво змінюються вимоги до освітнього професійного та кваліфікаційного рівня державних службовців.

В умовах становлення ринкової економіки, формування в Україні громадянського суспільства державні службовці мають опанувати системні знання з основ теорії державного управління, освоїти сучасні його методи та нові технології управлінської діяльності, давати об'єктивну оцінку комплексові проблем державного управління, відслідковувати основні тенденції реформування та розвитку, оволодіти способами забезпечення системності, результативності та ефективності управлінських процесів, навчитись надавати державні управлінські послуги на високому професійному рівні.

Вища школа України, зокрема вищі навчальні заклади, що здійснюють підготовку магістрів за спеціальностями «Державна служба» освітньої галузі «Державне управління» та «Адміністративний менеджмент», інших спеціальностей, орієнтованих на професійну діяльність в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, територіальні центри підвищення кваліфікації державних службовців потребують сучасного навчально-методичного забезпечення навчального процесу. Більшість же літературних зарубіжних та вітчизняних видань мають монографічний характер, розраховані на працівників вищого ешелону державного управління або віддзеркалюють особливості державного управління в країнах (стосовно перекладних видань), які вони представляють.

Запропонований читачеві навчальний посібник «Державне управління» зорієнтований на освітньо-професійну програму підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба», узагальнену структуру діяльності державних службовців, нормативно-правові акти, що визначають рамкові умови підготовки та професійну діяльність державних службовців.

При формуванні структури та змісту навчального посібника враховувались:

• місце дисципліни «Державне управління» у структурі освітньо-професійної програми підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба», зокрема: наявність певних вихідних даних для її освоєння (знань про основні функції,

політику держави у громадянському суспільстві, нормативно-законодавчу базу, які формуються через вивчення політології, права, економіки); методичне навантаження, яке має забезпечити ця дисципліна завдяки вивченню дисциплін ♦Державна служба», «Організація діяльності державних службовців» та ін., що формують професійний рівень працівників державної служби;

• професійно-кваліфікаційні характеристики посад державних службовців та узагальнені функції державних службовців, підготовку до реалізації яких необхідно забезпечити у процесі навчання, тобто потребу формування чітко струк-турованої системи вмінь і знань у результаті вивчення дисципліни;

• основні напрями реформування системи державного управління.

У навчальному посібнику зроблено спробу пов'язати систему теоретичної підготовки з набуттям певних практичних навичок з державного управління. У зв'язку з цим обрано структуру посібника, яка включає: стислий виклад основних положень з державного управління, сформованих у трьох основних розділах — «Основи теорії державного управління», «Система органів державної влади України», «Основи внутрішньої організації та менеджменту органів державної влади»; запитання та завдання для самоконтролю; набір управлінських ситуацій; практикум з менеджменту органу державної влади.

Для полегшення сприйняття навчального матеріалу, розвитку загального уявлення слухачів про об'єкт вивчення в окремих випадках застосовується попередній підхід для роз'яснення процесів та явищ у державному управлінні, використовується ілюстративне підкріплення основних положень. У навчальному посібнику використано багато нових термінів, вміщено короткий термінологічний словник.

У фундамент навчального посібника покладено основні управлінські положення теорії державного управління, викладені в книгах В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, Б. Гурне, Н.Р. Нижник, Г. Райта, О.Ю. Оболенського, М.Х. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури та інших авторів, а також результати власних досліджень та висновків авторів.

На думку авторів, матеріал, викладений у книзі, надасть державним службовцям не тільки знання, а й уміння їх застосовувати, а також конкретні важелі управлінського впливу та ефективні технології управлінської діяльності.

Передмова та короткий термінологічний словник написані спільно доктором економічних наук, професором А.Ф. Мельник та доктором економічних наук, професором О.Ю. Обо-ленським; частини 1, 2 разом з формами самоконтролю до цих розділів спільно А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенським, кандидатом економічних наук А.Ю. Васіною; частина 3 з відповідним практикумом спільно А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенським та кандидатом економічних наук, доцентом Л.Ю. Гордієнко. Технічне оформлення рукопису виконав P.P. Августин.

З огляду на зміну зовнішнього середовища державного управлінського впливу, проведення адміністративної реформи, деякі положення, викладені в навчальному посібнику зазнають змін. У зв'язку з цим автори залишають за собою право на перевидання книги з необхідними корективами.