Поняття, система та види органів державної влади

На підставі Конституції саме держава визначає систему державних органів. Тому орган держави — це певна держав­на інституція, яка засновується і утворюється державою у встановленому порядку і діє за її уповноваженням.

Державні органи України характеризуються певними ос­новними рисами. Будь-який такий орган представляє Украї­ну як державу як всередині країни, так і зовні. Державний орган діє за дорученням держави, яка законодавче визначає правовий статус кожного з цих органів.

Орган Української держави є відносно самостійною час­тиною єдиної системи державних органів України, яка буду­ється за принципом розподілу влади. Він виступає від імені держави і водночас від свого власного імені та посідає певне місце в державному апараті.

-283-

Державний орган утворюється у порядку, встановленому Конституцією і відповідними законами. Так, Верховна Рада України і Президент України обираються шляхом загальних виборів, склад Кабінету Міністрів формується Президентом України.

Залежно від власного правового статусу кожний з дер­жавних органів здійснює притаманні йому завдання та функ­ції держави. Так, єдиним органом законодавчої влади в Ук­раїні є парламент — Верховна Рада України. Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і гро­мадянина є глава Української держави — Президент Украї­ни. Кабінет Міністрів України реалізує виконавчу владу. Правосуддя в Україні здійснюють виключно суди.

У межах свого статусу державний орган виступає від імені держави та за її дорученням, є її офіційним представ­ником.

Для здійснення власних завдань і функцій держава наді­ляє державні органи державно-владними повноваженнями, які закріплюються в окремому нормативному правовому акті і дають змогу здійснювати державну владу в трьох її формах: законодавчій, виконавчій та судовій. За допомогою цих пов­новажень визначаються конкретні права та обов'язки дер­жавних органів, у межах яких вони мають право реалізову­вати надані їм права, приймати відповідні акти, які є обов'язковими до виконання підпорядкованими органами, службовими особами і громадянами, а також здійснювати контроль за їх виконанням.

При цьому треба врахувати, що державно-владні повно­важення, якими наділяється орган держави, відображають положення про те, що він діє від імені держави, оскільки зрозуміло, що орган держави не може здійснювати свої пов­новаження інакше, як тільки від імені Української держави.

Отже, владні повноваження передбачають:

— утворення державного органу у встановленому порядку;

— вид його державної діяльності;

— загальнообов'язкову силу його актів.

Владні повноваження притаманні також органам місце­вого самоврядування, проте вони не мають державного ха­рактеру.

-284-

Державно-владні повноваження, закріплені у компетен­ції відповідних державних органів, визначаються на основі встановлених законом чи і,ншим правовим актом предметів відання, прав та обов'язків, які необхідні для виконання їх діяльності. Компетенція цих органів визначається Конститу­цією України, законами України, нормативними указами Президента України, окремими постановами Кабінету Мі­ністрів України, актами міністерств, інших центральних ор­ганів виконавчої влади, а також відповідними нормативними актами місцевих державних адміністрацій. Вона також пе­редбачає чіткі і вичерпні права та обов'язки даного органу держави.

Нарешті, за допомогою встановлення компетенції дер­жавного органу визначається його місце в системі органів держави. Для кожного з державних органів законодавством передбачено підстави, види та міра юридичної відповідаль­ності.

Ознакою державного органу є правові зв'язки, що об'єд­нують особовий склад органу держави в одне ціле. Вони ви­ражають:

— службову супідпорядкованість між працівниками;

— покладення відповідальності та обов'язок нести відпо­відальність;

— призначення керівників нижчих державних органів керівниками вищестоящих органів.

Характерною рисою державних органів є те, що орган держави, як відносно відокремлена частина єдиної системи державних органів, являє собою певним чином організова­ний колектив громадян України (Кабінет Міністрів України) або одну особу, належну до громадянства України (Прези­дент України, Генеральний прокурор України).

Матеріальну основу організації і діяльності державного органу становлять кошти державного бюджету.

Решта ознак властива як державним органам, так і орга­нам об'єднань громадян (політичним партіям та громадським організаціям).

Розмежувальною ознакою тут є те, що діяльність дер­жавних органів, а звідси і їхні акти, стосуються всіх грома­дян України та іноземців, що перебувають на території Ук­раїни, а нормативні акти громадських об'єднань обов'язкові лише для членів таких об'єднань.

-285-

Ознакою державних органів є й те, що кожний має при­таманну лише йому внутрішню структуру.

Важлива риса державного органу — територіальний масштаб, межі його діяльності.

Діяльність органу держави базується на застосуванні ме­тодів переконання та примусу.

Нарешті, певному виду державних органів притаманні власні форми організації та методи діяльності.

Кожний з державних органів має власне майно.

І найголовніше — усі державні органи мають статус юри­дичної особи.

Узагальнивши основні риси, які характеризують сутність державного органу, можна дати загальне його поняття.

Державний орган України (громадянин або колектив громадян) — це відносно відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, побудованої за кон­ституційним принципом розподілу влади, який створю­ється у певному, визначеному законом порядку і здійс­нює завдання та функції на підставі державно-владних повноважень, власної компетенції; його особовий склад об'єднується правовими зв'язками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допо­могою визначених форм організації та методів діяльності.

З розвалом СРСР зруйнувалася і система його держав­них органів. Перед колишніми радянськими республіками, у тому числі Українською, які стали незалежними, об'єктивно постало питання про вибір оптимальної моделі системи орга­нів держави на підставі світового досвіду.

Системи державних органів у різних країнах залежать від географічних факторів, національного складу населення, державного устрою, державного режиму країни. Важливу роль відіграють ідеологія, політична доктрина та конститу­ційно-правова концепція.

З урахуванням цих факторів і розрізняють три сучасні моделі систем державних органів: централізовано-сегментну, моноцефальну (від грец. керЬаІе — голова) і монотеократичну.

Централізовано-сегментна система виходить з прин­ципу розподілу влади, відповідного комплексу стримувань і противаг та постулату, згідно з яким органами державної влади є лише головні центральні органи, які діють у масшта-

-286-

г

бі всієї країни (глава держави, парламент, уряд), а також їх­ні представники на місцях (голови місцевих державних адмі­ністрацій та ін.)- Представницькі органи на місцях розгля­даються лише як органи місцевого самоврядування. Враховуються при цьому також такі принципи, як демокра­тизм держави, верховенство права тощо.

Ця система складається з кількох видів органів, які фор­муються специфічними засобами, мають власну компетенцію і особливості формування. Принцип розподілу влади визна­чає сегментність даної системи, проте це не розрізнений на­бір елементів. Органи держави об'єднані загальними завдан­нями, метою управління суспільством, методами управління, які мають загальні принципи. Тільки у своїй сукупності вони становлять цілісну систему, що зумовлює її централістську сутність.

Органи цієї моделі звичайно класифікуються за трьома видами, кожний з яких у свою чергу є певною системою. Це органи законодавчої, виконавчої та судової влади. У бага­тьох державах формується й четвертий вид влади — конт­рольний.

Централізовано-сегментна система може існувати в умо­вах громадянських режимів. Тому вона особливо ефективна при політичній стабільності, міцному політичному плюралізмі.

На інших принципах базується моноцефальна система державних органів. Основним з них є принцип єдності дер­жавної влади від верху до низу — принцип єдиновладдя. Очолює цю систему один орган чи посадова особа, наділені всією повнотою влади, які у свою чергу наділяють певними повноваженнями всі інші органи. Вертикальна підпорядкова­ність — характерна риса цієї системи. При цьому згадана модель пов'язана звичайно з однопартійністю, з відмовою від політичного плюралізму, гіпертрофуванням ролі держави, яка "зверху" наділяє громадян правами і свободами. Основ­ними засобами формування органів цієї системи є призна­чення, а компетенція, як правило, визначається єдинона­чальне, що пояснюється персоніфікованістю системи, яку очолює одна особа, авторитет якої незаперечний.

Ця система протягом багатьох років існувала в колишніх соціалістичних країнах завдяки марксистсько-ленінській ідеї повновладдя представницьких органів типу рад, які від ви­щих органів до низової ланки розглядалися як єдині органи

-287-

державної влади, а не місцевого самоврядування. Всі інші органи держави одержували свої повноваження безпосеред­ньо або опосередковано від останніх. Це, зокрема, стосува­лося й колегіальних органів, наприклад, Президія Верховної Ради України, які виконували функції колегіального глави держави, уряду, а також у ряді випадків судів, які, як прави­ло, обиралися.

Система державних органів цієї моделі складалася з ор­ганів державної влади, державного управління, суду, проку­ратури, системи народного контролю.

Представницькі органи практично відігравали лише деко­ративну роль, оскільки всі важелі управління державою бу­ли в руках партійно-державної номенклатури, яку очолював лідер, що був водночас вищим партійним і державним керів­ником.

Винятковим централізмом відзначалася моноцефальна система в умовах фашизму, військових режимів та ін. Ці системи виникали звичайно в умовах політичної нестабіль­ності, у пореволюційні періоди, внаслідок військових перево­ротів тощо.

Нарешті, монотеократична система органів держави існує в державах, де іслам проголошений офіційною ідеоло­гією. Основою духовно-державного єдиновладдя тут є поєд­нання в одній особі глави держави та вищої духовної особи

країни.

Викладені головні моделі систем державних органів не охоплюють усіх інших її різновидів. Крім того, кожна систе­ма або окремі її елементи можуть змінюватись, взаємно пе­реплітатися тощо¹.

Конституційно-правова концепція України виходила з не­обхідності впровадження централізовано-сегментної сис­теми державних органів як найбільш прогресивної. Тому види центральних і місцевих органів держави визначаються на основі принципів, закладених у згаданій системі. Згідно з | ними у сукупності державні органи України становлять єди- і ну систему центральних органів, склад якої об'єктивно вип- | ливає з принципу єдності державної влади в Україні.

¹ Докладніше див.: Чиркин В. Е. ЗлементьІ сравнительного государ-ствоведения. — М., 1994. — С. 60—64.

-288-

Центральні органи державної влади — це ті органи дер­жави, повноваження і діяльність яких поширюються на всю територію держави, а також на тих її громадян, які перебу­вають за межами країни. Єдність системи цих органів базу­ється на принципах цілісності України, розмежуванні пред­метів відання між органами державної влади і водночас на їх взаємозв'язку один з одним, взаємодії та взаємозалежності, тобто між ними існує тісний організаційно-правовий зв'язок.

Будучи побудованою за принципом розподілу влади, єди­на система органів державної влади складається передусім із органів трьох видів. Згідно зі ст. 6 Конституції України роз­різняють органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Кожний з цих видів є підсистемою єдиної системи держав­них органів України.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парла­мент — Верховна Рада України. Він є представницьким органом, тому обирається безпосередньо народом на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таєм­ного голосування.

До складу Верховної Ради входять два органи, які мають особливий правовий статус — Рахункова палата та Уповно­важений Верховної Ради України з прав людини.

Згідно із Законом України "Про Рахункову палату" від 11 липня 1996 р. Рахункова палата є постійно діючим орга­ном контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Особливість правового ста­тусу цього органу полягає в тому, що він здійснює свою ді­яльність самостійно, незалежно від будь-яких органів дер­жавної влади.

Специфіка статусу органу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в тому, що згідно з Законом Ук­раїни "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 13 листопада 1997 р. він є органом, який на постійній основі здійснює парламентський контроль за до­держанням конституційних прав і свобод людини і громадя­нина та захист кожного на території України в межах юрис­дикції.

До виконавчих органів України належать: вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів Украї­ни; міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації на відповідній території. У су-

10 2-290

-289-

купності вони становлять єдину систему органів виконавчої

влади.

На відміну від органів законодавчої влади органи вико­навчої влади формуються Президентом України. Органи ви­конавчої влади здійснюють виконавчу діяльність, яка поля­гає у виконанні Конституції України, нормативних актів законодавчих органів державної влади, указів Президента України, а також організовують виконання цих актів шляхом розпорядництва.

За характером своїх повноважень органи виконавчої вла­ди поділяються на органи загальної компетенції, які відають усіма або багатьма галузями виконавчої діяльності (наприк­лад Кабінет Міністрів України), і органи спеціальної ком­петенції (міністерства, інші органи державної виконавчої

влади).

Органи виконавчої влади поділяються також на колегі­альні і єдиноначальні. До перших належать, зокрема, Кабі­нет Міністрів України, до других — міністерства та інші ор­гани виконавчої влади.

Третій вид державних органів — органи судової влади. Це Верховний Суд України як найвищий судовий орган у системі судів загальної компетенції, вищі судові органи спе­ціалізованих судів, апеляційні та місцеві суди. У своїй сукуп­ності ці суди становлять судову систему України. Вони здійснюють судову владу на основі конституційного, цивіль­ного, кримінального та арбітражного судочинства.

Для органів судової влади характерним є те, що судді обираються безстроково.

Особливе, відокремлене місце від судової системи має Конституційний Суд України — єдиний орган конституцій­ної юрисдикції в Україні, який відрізняється від судів загаль­ної і спеціальної компетенції порядком утворення (судді Кон­ституційного Суду України призначаються Верховною Радою України, Президентом України та з'їздом суддів Ук­раїни), складом (18 суддів), специфікою судового прова­дження та його процедурою, особливістю юридичної сили та обов'язковістю рішень Конституційного Суду, а також стро­ком призначення на посаду (дев'ять років без права бути призначеним на повторний строк).

Особливим видом державних органів, який не належить до жодного виду органів державної влади, є органи прокура-

- 290 -

тури. На прокуратуру України покладається підтримання державного обвинувачення у суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених за­коном; нагляд за додержанням законів органами, які прово­дять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні су­дових рішень у кримінальних справах, а також при застосу­ванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з об­меженням особистої свободи громадян, обвинувачених у тому чи іншому правопорушенні.

Одночасно згідно з п. 9 Перехідних положень Конститу­ції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і засто­суванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів та до сфор­мування досудового слідства і введення в дію законів, які ре­гулюють їх функціонування.

Прокуратура України — єдина централізована система з підпорядкуванням нижчих прокурорів вищестоящим і Гене­ральному прокуророві України.

Відповідно до Конституції України Генеральний прокурор призначається за згодою Верховної Ради Президентом Ук­раїни.

Особливе місце в системі органів державної влади посі­дає такий державний орган, як Президент України, який не входить безпосередньо до жодної з гілок влади. Проте його статус як глави держави наділяє його повноваженнями, згід­но з якими він є гарантом державного суверенітету, терито­ріальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Оскільки ці повноваження більше чи менше властиві всім органам державної влади, Президент, безумовно, впливає на діяльність всієї системи державних органів в Україні, як своєрідний арбітр їх злагод­женої діяльності.

10*

-291-

Глава VII Верховна Рада України