Фактори побудови та розвитку системи законодавства України

У науковому і практичному відношенні законодавство — насамперед форма права, тобто засіб існування, вира­ження та організації його норм у цілісну, внутрішньо по­годжену систему. В цьому полягає головне призначення законодавства, і значною мірою завдяки йому стають можливими гарантоване державою функціонування права як соціального інституту і культурної цінності суспільства, а також виділення правових норм із системи інших еле­ментів нормативного регулювання. Водночас у зміст тер­міну "законодавство" у правознавстві вкладаються не завжди однакові за формою, рівні за юридичною силою

нормативно-правові акти державних органів і громадських організацій. Так, в одних випадках склад законодавства обмежується лише законами і постановами органів дер­жавної влади України; в інших - до законодавства, крім актів вказаних державних органів, включаються і норма­тивні акти виконавчих органів державної влади; в третіх — законодавство розглядається як система всіх норматив-но - правових актів Української держави.

Аналогічне тлумачення терміну "законодавство" дається у різних збірниках нормативних актів (наприклад, у збірнику законодавчих актів про працю, в цивільному законодавстві). Майже така сама ситуація склалася у пра-вотворчій діяльності. Проте тільки законодавець — Вер­ховна Рада України — має виняткові права визначати склад (види, форми) нормативне - правових актів, які вхо­дять у систему того чи іншого підрозділу законодавства.

Таким чином, нині існує кілька основних типів ро­зуміння категорії "законодавство": таке, що включає тільки закони і постанови (законодавчі акти) вищих ор­ганів державної влади; таке, що охоплює законодавчі й урядові акти (нормативного характеру) як системи всіх нормативних юридичних актів держави, тобто законів і підзаконних актів. Виходячи з принципів правової держа­ви, щоб насправді забезпечити в державі та суспільстві панування законів, права, треба подолати різні тлумачення поняття "законодавство".

Діяльність Верховної Ради як постійно діючого зако­нодавчого та контрольного органу державної влади має забезпечити зростання авторитету законів у правовій си­стемі, поступове витіснення з правового регулювання суспільних відносин значної кількості підзаконних актів, особливо відомчих. Цьому сприяють нові механізми — процедури підготовки й прийняття законодавчих актів, які закріплено в регламенті Верховної Ради України. Тому при розгляді тих чи інших питань теорії законодавства йтиметься головним чином про нормативні акти вищих органів державної влади. В такому контексті поняття за-

конодавства охоплює лише закони І постанови (законодавчі акти), прийняті Верховною Радою України.

Разом з тим сама категорія "законодавства" являє собою інтегративне поняття, в якому відображені важливі риси і властивості складного, внутрішньо диференційного цілісного утворення. Окремі законодавчі акти, відносно автономні підрозділи, що входять до складу законо­давства, відрізняються за своїм соціально - економічним та правовим змістом, формами вираження, юридичним стату­сом, призначенням у регулюванні суспільних відносин і в правовій системі. Ці та інші фактори й підстави зумо­влюють існування і функціонування законодавства як поліструктурної системи, всі підрозділи якої тією чи іншою мірою виражають властивості, риси й структурні особливості права та його системи.

Саме тому у даному параграфі поняттям законо­давства будуть охоплюватися всі нормативно - правові ак­ти, які прийняті суб'єктами правотворчості у межах ком­петенції та на основі Конституції України.

Визначенню юридичної природи та закономірностей побудови системи нормативних приписів буде сприяти дослідження факторів, що впливають на формування за­конодавства. Вони виступають тією вихідною основою, яка визначає композицію нормативного матеріалу на всіх рівнях — від окремого нормативного припису до всієї систе­ми законодавства. Але їх вплив на різних рівнях системи законодавства виявляється по - різному.

І/ До основних факторів формування системи законо­давства України, з нашої точки зору, можна віднести: еко­номічну систему; політичну систему; нинішню систему пра­ва; об'єктивні потреби суспільства та їх правовий вираз; форму державного устрою; структуру органів влади та управління; традиції і рівень якості законодавчої техніки; правову культуру суспільства загалом і працівників зако­нотворчих органів зокрема.

Проблему дослідження факторів формування законо­давства України потрібно починати з аналізу матеріаль­них умов розвитку держави. Саме розвиток економіки

визначає рівень І темпи соціального розвитку, становить ту реальну основу, на якій будуються правові й політичні установи. Всі правові явища, у тому числі й законодав­ство, є специфічним способом опосередкування еко­номічного розвитку суспільства.

Як відомо, територіальна структура господарства України визначається як внутрішніми — державними фак­торами, так і потребами міждержавних взаємозв'язків, не­обхідність яких настала після розпаду єдиного народно­господарського комплексу колишнього СРСР. Здійснення економічної реформи безпосередньо пов'язано з розвитком форм і методів управління економічними процесами. Тому вдосконалення законодавства має проводитись у межах створення цілісної системи законодавчих актів, що відно­сяться до управління народним Іосподарством. її юридич­ною базою мають стати Основи законодавства України про управління народним господарством, в яких можуть бути закріплені єдині принципи системи управління та форми використання господарського механізму на базі сучасних економічних методів. У цьому акті мають знайти єдине правове закріплення принципи самофінансування, ціноутворення, кредитування, товарообігу, забезпечення якості продукції, використання у виробництві досягнень науки і техніки.

Вимагає впорядкування й діяльність органів управлін­ня економікою: потрібно ввести їх у рамки закону, збага­тити ефективними засобами правового регулювання. Тому розвиток системи законодавства України, що визначається потребами управління, економічними проблемами, має включати як підготовку і видання нових законів (про міністерства України, господарський кодекс України), так і вдосконалення існуючих актів, наприклад, цивільного кодексу, Закону про підприємства в Україні. Підвищенню ступеня єдності законодавства сприяла б розробка акту, котрий би регулював діяльність держкомітетів. Прийняття положення про держкомітети має забезпечити уніфікацію видів і системи держкомітетів, їх організаційно - правових форм, створення правових гарантій дієвості їх приписів.

Важлива роль відводиться організаційно - гп?⁴*⁸⁰⁸™ Ф°Р-мам діяльності держкомітетів. Брак єдиної"⁰ правового акту, котрий би і регулював, є причиною рі^^иих підходів до питань формування, організації роботи * керівництва цих органів.

Планування, як і інші відносини у сфеР^{1 ек}°номіки, здійснюється в правовій формі. Тому його 0Д°^сконалення нерозривно пов'язане з розвитком правового регулювання. Різнопланова діяльність державних органів Г^ДПриємств І організацій, що вимагає координації та узгодження планів, викликає потребу у створенні правої⁰¹ Ф°Р^{МИ за}~ безпечення планування. Це, в свою чергу, спонукає до збільшення кількості питань, що однаково р^егУ^люються в законодавстві. Особливого значення набуває розроблення та прийняття закону України про планував ^ня> ^оскільки регулювання відносин планування постанов^¹*"¹' положен­нями, правилами та інструкціями викликає багато супе­речностей. Ці акти ніколи не підлягали кодифікації. Прийняття такого закону сприяло б так^*^ж реалізації принципу верховенства закону.

Вдосконалення економічної системи Ук)?^{аіни вимагає} суттєвого розширення засобів правового ^^ливу. оільш узгодженого застосування норм різних га^^^зеи законо­давства. Комплексний характер розвиті^ економіки України, вдосконалення управління народ'-**¹" господар­ством вимагають збільшення ступеня єдно^^ТІ правового регулювання господарської діяльності, зок;Р^ема питання взаємодії різних галузей законодавства в реґ^^{люванш єди}" ного процесу в тій чи іншій сфері господі^Р^СЬК01 Д^1ЯЛЬ-ності. У зв'язку з цим виникає складна п^^>о"^лема ефек­тивного співвідношення правових норм. Ії^° ^стосУ^ються різних галузей законодавства і регулюють ^Дин вид еко­номічних відносин (наприклад, підряд, по^'^{Гавка та 1Н}-) Одним із шляхів вирішення цієї проблеми С відпрацюван­ня нормативних актів, що включають _Су*^г^^{пність НО}Р^М різних галузей законодавства, їх зміст міг "" визначити галузеву належність і співвідношення норм' Йдеться, зо­крема, про закони, які мають регулювати питання по-

145

ставки, кредиту, капітального будівництва, планування та ін. Це підвищило б ступінь правової дії на економіку та рівень єдності системи законодавства України.

Цій же меті може сприяти робота щодо ліквідації множинності та суперечностей у відомчому законодавстві. Його аналіз засвідчує, що саме на такому рівні най­частіше трапляється неузгодженість між приписами, по­роджена різними нормотворчими органами, прогалини в регулюванні певного виду відносин; несвоєчасне реагуван­ня на зміни в нормативних актах вищих за статусом пра-вотворчих органів. У практиці трапляються випадки, коли єдині за своїм характером економічні відносини регулю­ються десятками відомчих актів, що відрізняються не ли­ше специфічними, а й основоположними засадами.

Важливим напрямком у подоланні нескоординованості відомчого законодавства є опрацювання єдиних законів для кожної з основних форм економічної діяльності. Вони мають відображати загальні положення, що забезпечують єдність, узгодженість правових норм, сприяти єдиному регулюванню відносин в управлінні економікою як єди­ною системою. Зокрема, це стосується опрацювання зако­ну про якість продукції, про створення правової системи, яка регламентує діяльність усіх видів транспорту та ін. Чекають свого вирішення і проблеми роздержавлення, упорядкування кооперативної діяльності, акціонерної справи.

Таким чином, розвиток економіки України на сучас­ному етапі безпосередньо впливає на вдосконалення си­стеми законодавства. Схематично його можна подати так:

1) зміни в економічному рошитку викликають потре­бу змін змісту існуючих нормативних актів, а також виділення в них нових розділів, І лав та пунктів;

2) економічні реформи передбачають створення нових нормативних актів, брак яких негативно впливає на функціонування економічної системи;

3) ускладнення економічних відносин вимагає ство­рення єдиної системи правового регулювання, яка б скла­далася з комплексу взаємопов'язаних та взаємоузгоджених

законів, що встановлюють загальні правила діяльності в економічній сфері;

4) підвищення регулятивної ролі закону в системі нормативних актів, що регулюють економічні відносини, сприяє зміцненню законності га підвищенню ступеня єдності системи законодавства;

5) управління економічними процесами вимагає вдо­сконалення підзаконних актів, їх узгодженості та відповідності закону;

6) важливим напрямком розвитку системи законо­давства, котрий пов'язаний з регулюванням економіки, є збільшення кількості комплексних нормативних актів, що вміщують норми ряду галузей права, комплексно регла­ментують різні відносини у певній галузі народного гос­подарства чи сфері управління.

Політичні інститути і процеси у своїй сукупності виступають необхідною умовою функціонування системи законодавства. Перш за все вони формують потреби в правовому регулюванні, що відображають закономірні інтереси суспільного прогресу та потребу їх перетворення у сферу реальної поведінки громадян. Держава як базовий елемент політичної системи і як гака, що має прерогативу на створення загальнообов'язкових норм, визначає потре­би та інтереси, що виникають > суспільстві, залагоджує і врівноважує їх. Визначення потреб у регулюванні, їх вив­чення та правове закріплення є умовою відображення за­конодавством реальних інтересів різних верств суспільства, відповідності правової системи об'єктивним факторам, співвідношення потреб, а також інтересів на суб'єктивному рівні та єдності й узгодженості на юридичному рівні.

Основні тенденції розвитку політичної системи та інтереси, що визначаються її елементами, є важливою складовою правового регулювання і позначаються на розвит­ку всієї системи законодавства, надаючи їй узгодженого характеру. Політичний фактор виступає також безпосе­реднім творцем правових норм. Діяльність державних ор­ганів та інших структур політичної системи є реально об'єктивною гарантією не лише прийняття, а й реалізації

правових приписів, застосування у необхідних випадках державно - правової відповідальності.

Отже, функціонування політичної системи спряморва-не на суспільні перетворення і вимагає використання пра­вових засобів, які іноді називаю І ь юридичною політикою. У її межах відбувається конкретизація потреб соціального розвитку з метою забезпечення досконалої побудови та функціонування системи законодавства. Юридична політи­ка охоплює діяльність державних і недержавних органів та організацій, що мають вдосконалювати законодавство, підвищувати практику його реалізації, створювати опти­мальні умови для підвищення правової активності грома­дян. Єдність політичної системи висуває певні вимоги до єдності законодавства, його несуперечливості та узгоже-ності. Всі основні фактори розвитку політичної системи є водночас факторами підвищення цілісності системи зако­нодавства.

Однією з тенденцій вдосконалення політичної системи, що впливає на розвиток системи законодавства, виступає принцип законності нормативних актів суб'єктів політич­ної системи. У цьому зв'язку підвищується роль закону в системі правового регулювання, що являє собою основу єдності системи законодавства, встановлюється компетен­ція інших елементів політичної системи, підкреслюється необхідність їх нормативності в межах і на основі закону.

Політична і правова системи функціонують як взаємопов'язані та взаємозумовлені явища. Правова си­стема опосередковує формування і функціонування політичної системи, закріплює взаємозв'язок її елементів, їх взаємоузгодженість та скоординовану діяльність, ство­рює правову основу розвитку політичної системи як цілісного явища. Політичні інститути в свою чергу утво­рюють необхідні реальні умови функціонування системи законодавства. Вони впливають не лише на встановлення потреби в тій чи іншій формі правового упорядкування суспільних відносин, а й визначають ступінь розвитку, вдосконалення і цілісності системи законодавства.

Як один із факторів єдності законодавства, політична система володіє рисами цілісності і узгодженості. Цьому сприяють, зокрема, і норми соціальне - політичного життя. Саме норми права є головним фактором, що впорядко­вує відносини між елементами політичної системи. Водно­час законність — це і критерій оцінки якості законодавчої системи. Високий рівень системності і узгодженості зако­нодавства — передумова режиму законності. Реальність його здійснення залежить від вдосконалення спеціальних юридичних засобів зміцнення. В сучасних умовах зростан­ня ролі юридичних гарантій простежується у підвищенні ступеня їх єдності. Ця тенденція впроваджується двома шляхами. Перший передбачає підведення ряду гарантій, що раніше були закріплені в актах поточного законо­давства, до конституційного рівня. Як приклад можна на­вести ст. 55 Конституції України, що закріпила право громадян на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяль­ності органів державної влади, органів місцевого са­моврядування, посадових і службових осіб, ст. 56 — "кожен має право на відшкодування за рахунок держави шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної' влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень."

Іншою формою розширення юридичного забезпечення принципу законності є законодавче закріплення нових га­рантій, раніше не відомих законодавцеві. Про це свідчить прийняття Законів України "Про статус і со­ціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про зайнятість населення", "Про охорону праці". Зміцненню законності сприяє і ви­роблення нового кримінального законодавства України, спрямованого на закріплення об'єктивних умов розвитку суспільства, ліквідацію й уніфікацію норм, що суперечать цим умовам.

Принцип законності — єдиний для діяльності всіх елементів політичної системи, хоча кожний з них має свої завдання, виконує різні функції, користується відповідними

методами, займає певне місце в цій системі і безпосеред­ньо впливає на вдосконалення єдності законодавства.

Простежусться два основних напрямки впливу держа­ви на законодавство. По - перше, це правотворчість. Відо­бражаючи об'єктивні потреби і специфіку окремих видів суспільних відносин, держава вшначає методи правового регулювання відповідних суспільних відносин. По-друге це реалізація законодавства. яка неможлива без відповідних державних органів І служб. Дер^{жава в} особі своїх органів є суб'єктом, якиіі створює реальні умови для реалізації правових приписів іншими суб'єктами політичної системи суспільства.

Як відомо, держава складається із сукупності органів, що становлять систему й утворюють апаР^ат держави-Кожний з них у своїй діяльності так чи інакше сприяє підвищенню єдності та дієвості законодавства. Так, вико­навчі й розпорядчі органи мають забезпечув^ати управлін­ня державою на основі єдиних принципів, проголошених у нормах. Діяльність правоохоронних органів, з одного боку, зміцнює єдність системи законодавства, з іншого —^ заснована на ній. Кожний орган держави уповноважений видавати нормативні акти, що мусять відповідати певній ієрархічній підпорядкованості, а наявність двох систем органів федеративної держави свідчить про потребу їх більш складної субординації, що в свою чергу безпосе­редньо впливає на систему законодавства і формулює певні вимоги до системи органів держави. Насамперед це чітка визначеність органів влади. Право ^на існування мають лише ті органи, які передбачені Конституцією, їх функціями є детальна врегхльованість повноважень (компетенції) державного органу завдяки прийняттю зако­ну, що регламентує його діяльність; розмеЖУ^вання повно­важень органів держави на функціональному рівні; внзна-ченість юридичної сили нормаїивних актів, що прий­маються органами влади, та питань їх субординації серед актів, що входять в ситему законодавства.

Не сприяли, наприклад, ефективності системи законо­давства створення Державної д\ми України без конкрет-

ного визначення її повноважень, нечіткість Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве та регіональне самоврядування", з якого зовсім не зро­зуміло, про які органи йдеться яке співвідношення цих органів з виконкомами, не говорячи вже про статус нор­мативних актів, які ними видаються. Важлива роль у по­доланні цих недоліків належить Конституційному Суду України.

Для нинішнього розвитку суспільства характерне підвищення ролі таких елементів політичної системи, як політичні партії, рухи, громадські організації (ст. 36, 37 Конституції України). Вони можуть брати участь у фор­муванні органів влади, розробці законодавчих актів, об­говоренні законопроектів, в управлінні державними й громадськими справами. Важливе значення для правової регламентації діяльності названих елементів політичної системи та функціонування кожного з її елеменетів має розвиток демократії. Принцип демократизму висуває ви­моги і щодо узгодженості системи законодавства. З одно­го боку — це необхідність його системності, внутрішньої узгодженості, з іншого - чітке регулювання основних сфер суспільного життя у межах держави. Зв'язок між розвит­ком демократії і вдосконаленням законодавства має двобічний характер: розвиток демократії розширює мож­ливості об'єктивного відображення у праві суспільних по­треб, а також підвищення ефекіивності законодавства, а підвищення ступеня його узгодженості позитивно відобра­жається на процесі демократизації суспільства.

Сутність демократизації відповідно до ст. 38 Консти­туції України виявляється у більш широкій участі грома­дян в управлінні державою і с\спільством. удосконаленні державного апарату, підвищенні активності громадських організацій, зміцненні правової основи державного й суспільного життя, розширенні гласності. Кожний із шляхів удосконалення демократії має свій правовий вияв і впливає на розвиток системи зак жодавства.

Нинішні умови розвитку політичної системи вимага­ють подальшого розширення гласності, що неможливо без

правової її регламентації. Сьогодні є потреба в розробці закону України про гласність, який має забезпечити мак­симальну інформованість і відкритість у діяльності дер­жавних і громадських організацій, надавати реальну мож­ливість громадянам висловлювати свої думки з будь - яко­го питання суспільного життя. Прийняття такого акту має неабияке значення і для розвитку системи законодавства, адже це дало б можливість об"єднати всі акти і норми, що регулюють цей інститут.

Існує ще один важливий аспект взаємодії політичної системи і законодавства. Як відомо, жоден з елементів політичної системи не може функціонувати поза політич­ною і громадянською активністю особи. Участь грома­дян в управлінні державними та громадськими справами, їх активність відіграють роль системостворюючого факто­ра. Особистість не здійснює жодної функції політичної системи, але забезпечує реальне функціонування всіх її складових. Рівень соціальне - політичної активності грома­дян безпосередньо залежить від ступеня гарантованості реалізації наданих їм суспільством прав і свобод. Одна з основних ролей у цьому відводиться законодавству, яке не лише регулює діяльність суб"єктів політичної системи, а й прямо впливає на поведінку громадян як учасників політичних відносин. Законодавство закріплює політичні права громадян, підвищує можливість реалізації ними своїх інтересів як суб'єктів політичної системи.

Однак тут виникає важлива проблема, пов'язана з потребою вдосконалення юридичного механізму реалізації прав і свобод особи, що безпосередньо впливає на розви­ток системи законодавства. Той факт, що окремі з них і дотепер не забезпечені реальним юридичним механізмом реалізації, робить необхідною регламентацію основних прав і свобод у нормах законодавчих актів. Адже відомо, що цілий ряд положень, законів, що встановлюють і ре­гулюють права громадян, мають декларативний характер і не забезпечені конкретними юридичними механізмами реалізації. З прийняттям Законів України "Про соціальну захищеність інвалідів в Україні", "Про свободу совісті і

релігійні організації", "Про захист прав споживачів" зазначений недолік дещо пом'якшено. Подальше поліп­шення законодавчого забезпечення прав і свобод особи можна здійснити завдяки опрацюванню законодавчих актів, підвищення актів більш низького рівня до рівня

закону.

Таким чином, для підвищення якості системи законо­давства, що регулює відносини в політичній сфері, не­обхідне:

1) чітке визначення компетенції елементів політичної системи на законодавчому рівні шляхом прийняття відповідних законів;

2) встановлення чітких принципів взаємовідносин еле­ментів політичної системи; визначення різновидів органів держави, що становлять її механізм;

3) законодавче дотримання реального розмежування повноважень між різними гілками влади;

4) вдосконалення законодавчого регулювання демокра­тичних інститутів виборчої системи, гласності, здійснення правосуддя та ін;