Нормотворчий процес в Уряді України

Відповідно до Конституції України (ст. 117) «Кабінет Міністрів України видає постанови і розпорядження, які є обов'язкові до виконання». Окрім того, Уряд як суб'єкт законодавчої ініціативи готує проекти законів для подальшого подання — через Президента чи самостійно — до Верховної Ради. Процес підготовки і ухвалення актів Кабінету Міністрів не є формалізованим у законодавчому порядку і залишається доволі утаємниченим, відомим у деталях лише вузькому колу урядової еліти. Тим не менше, цей процес у загальних рисах можна проілюструвати схемою, яка наведена в кінці даного параграфа.

Зрозуміло, наведена схема не відображає усіх тонкощів процесу урядового нормотворення і не має універсального характеру. Так, наприклад, робоча група, що готує проект відповідного документа, може зробити висновок щодо недоцільності правового регулювання даного питання. Хоча такі випадки трапляються надзвичайно рідко, оскільки подібні доручення не підлягають обговоренню підлеглими чиновниками. Винятки трапляються лише у разі наявності резолюції Прем'єр-міністра з формулюваннями на кшталт «вивчити питання», «внести пропозиції» тощо. Доручення на кшталт «підготувати до...» підлягають безумовному виконанню.

Окремі проекти урядових постанов і розпоряджень не проходять усіх ланок наведеного на схемі ланцюга. Відомі на­віть випадки, коли віце-прем'єру не подавали на візування проект, що стосується сфери його діяльності. Ще частіше трапляються ситуації, коли процес підготовки документа за­микається на рівні урядового апарату, без участі відповідних міністерств.

Інколи така скорочена процедура виглядає логічно ви­правданою, оскільки чимало питань потребують нормативного регулювання в оперативному порядку. Водночас відсутність будь-якого законодавчого регулювання засад нормотворчості виконавчої влади у поєднанні з • нерозвиненістю ефективних форм партійної системи створює

сприятливі умови для діяльності впливових кланових груп, зацікавлених у максимальному звуженні кола суб'єктів нормотворчості в Уряді, аби «відтік інформації» не завадив ухваленню рішень в інтересах передусім лобістської групи. Нещодавно засоби масової інформації України повідомляли про скандали навколо урядових декретів і постанов про довірчі товариства, які надали можливість різноманітним трастам працювати з «живими» коштами громадян (результати такої «праці» відомі), про надання різноманітних пільг конкретним комерційним структурам, що займаються постачанням в Україну нафти і газу тощо. Інші приклади — у лютому 1997 р., у той час, коли УряД однією рукою намагався відмінити необгрунтовані пільги (усі пільги на початок 1997 р. сягали 15 млрд. (!) гривень), другою рукою Кабінет Міністрів затвердив перелік підприємств двох найбільш впливових чорнобильських організацій, надавши їм численні податкові послаблення. При цьому самі «рядові» чорнобильці опинилися перед перспективою відміни пільг. На щастя, Уряд відмінив цю постанову. За нашою «ментальною» традицією — погомоніли — затихли і всі залишилися на своїх місцях. Але ніколи і ніде «кровопускання» саме по собі хворобу не виліковувало.

У законопроекті «Про Кабінет Міністрів» робиться спроба частково встановити певні «правила гри» щодо урядової нормотворчості,але пропоновані механізми мають явно недостатній характер. Відсутня, наприклад, норма про обов'язковість візування проекту постанови Кабінету Міністрів тим міністром, у віданні якого знаходиться державне управління тією сферою, якої стосується постанова. Урядовий апарат реально все ще стоїть над міністром як членом Уряду.

Нормотворчий процес в Уряді

Доручення Президента

(на виконання його указу чи розпорядження)

або Верховної Ради (на виконання закону чи постанови),

або власна ініціатива Уряду, або ініціатива зацікавлених кіл

Доручення Прем'єр-міністра (віце-прем' єрів)

ҐНап-І на

Розгляд питання відповідним міністерством або міжвідомчою

робочою групою і, як результат. — підготовка проекту документу:

_____________ закону, постанови, розпорядження тощо _____________

 

І

Доопрацювання підготовленого проекту документу відповідним відділом апарату Кабінету Міністрів

І

Правова експертиза проекту юридичним відділом апарату Кабінету Міністрів

Г Візування проекту віце-прем'єром 1

х

;равлення проекту І доопрацювання І

Винесення проекту на засідання Кабінету Міністрів

]

І.

Відхилення проекту

Ухвалення проекту

[ Підписання ухваленого акту Прем'єр-міністром | І_______ та міністром Кабінету Міністрів _______І

[ Направлення |

законопроекту до І парламенту І

Державна реєстрація постанови Уряду в Міністерстві юстиції

Офіційне оприлюднення

постанови чи розпорядження

Кабінету Міністрів

§5. ПРИНЦИПИ І ВИДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

Як було вже відзначено, правотворчість — дуже важливий напрямок державної роботи. Вона повинна бу­дуватися на раціональних, прагматичних, позбавлених будь-якої ідеології ефективних принципах. Питання щодо принципів не несе абстрактно-теоретичного характеру, йо­го розробка в теорії права позитивним чином впливає на практику створення юридичних нормативних документів. Додержання принципів правотворчості допомагає законо­давцю уникати законотворчих помилок, знижує вірогідність створення неефективних правових норм, сприяє підвищенню правової культури населення і юри­дичних осіб. Отже, принципи правотворчості — це основні начала здійснення правотворчої діяльності.

Розглянемо найбільш важливі з них.

Принцип законності полягає в тому, що розробка і прийняття нормативно-правових актів повинна проходити з дотриманням правової процедури і не виходити за межі компетенції органів, які їх приймають. До цього принци­пу долучається вимога відповідності нормативних актів конституції країни і чинному законодавству.

Принцип науковості говорить про те, що підготов­ка й прийняття проекту нормативно-правового акту здійснюється за участю представників різних наук. Без сумніву, що діяльність вчених-юристів має важливе зна­чення для успіху законотворчої роботи. Вчені відіграють важливу роль на всіх етапах підготовки закону — від розробки концепції законопроекту, вияснення потреби в правовому регулюванні тих чи інших суспільних зв'язків (наприклад, через соціологічне дослідження, спостереження і аналіз) до визначення способу і типу правового регулювання і вибору моменту прийняття нормативного акту (помилки в цьому питанні небезпечні).

Принцим демократизму. Одним із напрямків розвитку політичної системи суспільства на сучасному етапі є все більш активна участь громадян в управлінні державними і суспільними справами, що в процесі

правотворення відображається в прийнятті нормативно-правових актів шляхом референдуму — найбезпосереднішої форми демократії. 24 серпня 1991 року, крім акту проголошення незалежності України, було прийнято й Постанову Верховної Ради України «Про проголошення незалежності України», якою, зокрема, передбачалось провести 1 грудня 1991 року Всеукраїнський референдум на підтвердження Акту проголошення незалежності України. Референдум, який відбувся у намічені строки, не залишив жодних сумнівів. «Так» Акту проголошення незалежності України сказали 90,32% громадян, які брали участь у референдумі.

Принцип професіоналізму. В останній час стає більш зрозумілим, що недостатнє врахування цієї потреби в правотворчому процесі має негативні наслідки, позначається на якості підготовлених і прийнятих нормативно-правових актів. У першу чергу це стосується вищих державних органів, зокрема депутатів Верховної Ради. Враховуючи, що вони починають працювати на професійній основі, важливо навчити їх законодавчого процесу. Велика роль науки в реалізації цього принципу, оскільки саме вона допомагає знайти найбільш допустимі правові форми, представляє альтернативні проекти нормативних актів, які враховують різні інтереси в суспільстві, дає можливість провести науковий експеримент.

Принцип чіткої диференціації правотворчих повноважень. Реалізація цього принципу має велике значення в умовах державне організованого суспільства на ідеях розподілу влад. Будь-яке «перетягання ковдри» загрожує нестабільністю, зростанням правового нігілізму в суспільстві, можливими соціальними і економічними стресами.

Принцип планування. У сучасних умовах побудови правової держави України для досягнення визначеної мети планування правотворчого процесу має важливе значення в силу необхідності концентрації' зусиль на пріоритетних законодавчих роботах. Планування дає можливість

т

уникнути непродуманого правотворення, ліквідувати дублювання і зосередити свої зусилля на створення умов для підготовки документів високої якості, провести підготовчі заходи, включаючи консультування з провідними вченими і науковими закладами, врахувати їх плани науково-дослідницької роботи і т. д.

Принципи використання правового досвіду передбачають, що всі щойно розроблені акти повинні спиратися на уже відомий позитивний правовий досвід держав і цивілізації в цілому.

Останнім часом вітчизняний законодавець широко використовує світовий законотворчий досвід, все найліпше з накопиченого і досягнутого світовою юридичною думкою і юридичною практикою.

Зв'язок з практикою як принцип правотворчості виражає завдання постійно відслідковувати суспільні про­цеси, орієнтуватися на практику застосування вже діючих законів, вчасно усувати прогалини в праці, залучати все краще, що пропонується правозастосовчими органами.

Принцип гуманізму, тобто формування норматив­но-правових актів на основі загальнолюдських цінностей, природних прав людини, створення умов і механізмів їх втілення в життя.

Види правотворчості. На наш погляд, доцільно виділяти три види правотворчості:

— правотворчість компетентних державних органів;

— безпосередня правотворчість народу (референдум);

— санкціонування норм, коли процес їх створення проходить за межами державних органів.

Доречно тут розглянути особливості юридичної природи процесу утворення норм права різними органами держави.

Правотворчість вищих представницьких органів. Головним і найбільш розповсюдженим видом правотвор­чості є створення законів парламентом. Ст. 75 Консти­туції України визначає, що Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тобто лише парламент України має повноважен-

ня приймати закони, які є актами вищої юридичної сили і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, що є підзаконними.

Механізм законопроектної роботи парламентів відрізняється наступними особливостями:

— обмеження кола суб'єктів законодавчої ініціативи;

— суворою процедурою проходження проекту у парламенті;

— послідовною зміною етапів правотворчості;

— великою кількістю засобів юридичного реагування, які знаходяться у підпорядкуванні законодавця;

— обумовленістю юридичного змісту правотворчого акту, колом відносин, що регулюються.

Підзаконна правотворчість. Вона має місце у випадках, коли норми приймаються і вводяться в дію органами держави, які не відносяться до її вищих представницьких органів. Акти підзаконної правотворчості необхідні для забезпечення застосування закону.

До суб'єктів підзаконної правотворчості відносять­ся: президент, уряд, інші вищі органи держави, які згідно з законом мають право на створення юридичних норм і нормативних актів. Основна причина існування такого виду правотворчості полягає у складності питань, які по­винні вирішити органи держави. Парламент не завжди достатньо компетентний, щоб приймати на свій розгляд складне технічне питання, яке вимагає зусиль спеціалістів, а окрім цього, не всі складні питання сучасного суспіль­ства повинні розглядатися парламентом. Правда, є си­туації, коли рішення доцільно передати на більш нижчий рівень, як цього вимагають норми, які регулюють компе­тенцію і прерогативи правотворчих органів.

Інша причина наявності підзаконної правотворчості полягає в тому, що парламенту постійно бракує часу, а це не дозволяє йому прийняти правове рішення. Як на­слідок цього, правотворчі повноваження передаються іншим суб'єктам нормотворчості. Тенденція щодо збільшення підзаконної нормотворчості спостерігається у всіх країнах. За підрахунками багатьох дослідників, на 10 законів, які

прийняті парламентом, приходиться від 100 до 140 нормативних актів уряду.

Зрозуміло, що підзаконна правотворчість має як позитивні, так і негативні сторони.

До позитивних слід віднести: оперативність, гнучкість і меншу формальність; компетентність відповідних органів, їх знання місцевих і інших умов, які збільшують ефективність прийнятого юридичного рішення.

До негативних можна віднести закритість процесу прийняття правового рішення, складність огляду і застосування норм через велику кількість нормативних актів, відсутність контролю суспільства за правотворчою роботою бюрократії тощо.

Особливий вид правотворчості, який межує з підзаконною правотворчістю, — правотворчість органів місцевого самоврядування і недержавних юридичних осіб.

Види правотворчості за способом формування норм права:

— створення нових правових норм;

— санкціонування —надання юридичних властивостей уже існуючим соціальним нормам.

Види правотворчості за юридичною силою актів:

— законодавча діяльність;

— діяльність щодо створення підзаконних актів.