Співвідношення державного управління та виконавчої влади.

Тенденцію до змішування понять «державне управління» і «виконавча влада» можна пояснити тим, що той вид діяльності держави, котрий в радянський період визначався як державне управління, вітчизняні фахівці почали механічно ототожнювати з реалізацією виконавчої влади. Це цілком допустимо в окремих випадках, але неприйнятно з наукової точки зору.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади, як зазначено у попередньому параграфі, реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба пам’ятати, що сама по собі «влада» та «реалізація влади» - не тотожні явища: тут приблизно така ж залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і «функціонування», тобто вона більш характерна для співвідношення між статикою і динамікою.

Але зовсім інша справа, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині:

а) надання адміністративних (управлінських) послуг;

б) справляння податків чи інших обов’язкових зборів;

в) застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень щодо правопорушників тощо.

У всіх цих та аналогічних випадках у діяльності органів виконавчої влади немає ознак державного управління - звичайно, у власне науковому тлумаченні цього поняття, котре означає здійснення владно-організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх спрямування і впорядкування. Хоча не можна не бачити, що зазначена діяльність виявляється у цілому в сфері державного управління, тобто так чи інакше сприяє або пов’язана з реалізацією усіх основних цілей, завдань і функцій управлінського впливу з боку органів виконавчої влади.

Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних інших формах державної діяльності. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто дані явища і категорії за своїм змістом не збігаються. їх співвідношення виглядає так.

І. Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме: в ході реалізації їх повноважень щодо керованих об’єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального і т. ін.) середовища; в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать; в ході керівництва вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів; в ході керівництва роботою державних службовців всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згадуваної раніше внутрішньоорганізаційної сфери);

2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме: всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади - в ході керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо); всередині державних підприємств, установ і організацій - в ході керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються згадуваного внутрішньоорганізаційного управління); з боку відповідних уповноважених державою суб’єктів у процесі управління державними корпоративними правами; з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб.

II. Сфера виконавчої влади визначається тим, що:

1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (тобто державного управління), значне місце посідають ті напрями, в яких відсутні характерні ознаки поняття «державне управління». Крім перелічених вище прикладів «неуправлінської частини» діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади також слід обов’язково виходити з його конкретного змісту, а точніше, зі змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень - на предмет з’ясування їх управлінської чи неуправлінської спрямованості;

2) у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб’єктами - адже повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою;

а) по-перше, органам місцевого самоврядування;

б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям) тощо.

Слід зробити висновок, що як державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами державного управління [56, с. 386].

 

 

2. Співвідношення виконавчої влади та місцевого самоврядування.

 

Трансформації державно-правових інституцій, що тривають сьогодні в Україні і мають на меті побудову оптимальної їх системи, зачіпають майже всі сфери здійснення влади. На місцевому рівні ці процеси стосуються публічної влади, бо тут поряд існують дві її підсистеми: державна влада і муніци­пальна влада, які реалізуються відповідно органами державної виконавчої влади та органами м/с. Існування цих двох систем стало наслідком реформування державної влади на регіональному рівні і викликає певні труднощі.

Слід підкреслити, що і держав­на влада, і місцева влада в Україні мають свої власні консти­туційні засади. Владу місцевої громади відокремлено від дер­жавної відповідно до ст. 5 Конституції України і, маючи всі вищезазначені ознаки, обидві вони складають різновиди публічної влади.

Місцеві дер­жавні адміністрації - це спеціально створені урядові органи, наділені повноваженнями щодо здійснення державної влади на місцях. На противагу їм органи м/с покликані відстоювати лише інтереси місцевої громади. Тому одночасне існування цих двох систем можна вважати доцільним.

Конституція України (ст. 140) до органів м/с відносить сільські, селищні, міські ради та їх вико­навчі органи, а також окремо як органи місцевого самовряду­вання, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, розглядає районні та обласні ради. Виконавчими органами сільських, селищних, міських чи районних у містах у разі їх створення рад відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року (ст. 11) є виконавчі комітети, відділи, управління та деякі інші2. Отже, кожен з цих органів, відповідно до Конституції, є органом місцевого самоврядування. Безпосередньо повнова­ження органів місцевого самоврядування, що складають його організаційно-правову основу, детально викладені у розділі 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз положень цього Закону порівняно з іншими дозво­ляє стверджувати, що проблему розмежування повноважень органів м/с та місцевих органів виконавчої влади на законодавчому рівні не вирішено. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон України від 9 квітня 1999 року «Про місцеві державні адміністрації» не тільки не сприяють усуненню протиріч з цього приводу, а й навпаки загострюють їх [62].

По-перше, це стосується повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, які закріплено в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Закон визначає ці повноваження відповідно до галузевої приналежності (статті 27-40). Зіставлення цих норм з нормами Закону «Про місцеві державні адміністрації», які визначають компетенцію держ­адміністрацій, вказує, що деякі з повноважень цих органів дублюються. Так, у сфері соціально-економічного розвитку забезпечення ефективного використання природних, трудо­вих і фінансових ресурсів є одночасно повноваженням і вико­навчих органів відповідних рад (ст. 27 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), і місцевих державних адміністрацій (ст, 17 Закону «Про місцеві державні адміністрації»). Це ж стосується забезпечення виконання місцевого бюджету (відповідно статті 28 та 18).

Але ще більше недоліків знаходимо у правовому регулю­ванні повноважень, які відповідно до законодавства районні та обласні ради делегують місцевим державним адміністра­ціям, та повноважень, що делегуються органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Вказані закони та­кож дублюють значну частину цих повноважень. Так, згідно з п. 1 ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань є повно­важенням, яке ради делегують відповідним державним адміністраціям. Закон же «Про місцеві державні адміністрації» (п. 1 ст. 17) відносить розроблення проектів програм соціаль­но-економічного розвитку і подання їх на затвердження відповідній раді, до повноважень місцевих державних адміністрацій вже як власних, а не делегованих.

Така ж ситуація має місце і з багатьма іншими повнова­женнями вищезазначених систем.

Відокремлене положення повноважень, що делегуються місцевим державним адміністраціям обласними і районними радами, підкреслено у ст. 1 Закону «Про місцеві державні адміністрації», відповідно до якої «місцева державна адмі­ністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу вла­ду на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відпо­відною радою». При цьому місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині делегованих їм повно­важень, відповідно до ст. 118 Конституції.

Отже, існуюча ситуація потребує свого вирішення. Зараз пропонуються різні.

Сьогодні науковці так і не виз­начили, чого слід чекати від кожної з систем влади, що розгля­даються. Дійсно, всі науковці згодні з тим, що чітке розмежу­вання повноважень органів м/ста місцевих органів виконавчої влади є вкрай необхідним, оскільки дозволить уникнути протистоянь та спорів на цьому рівні. Але для того, щоб вирішити це питання концептуально, необхідно дійти згоди стосовно того, що являє собою місцеве самоврядування, яка його соціальна природа.

Тобто ми повертаємося до питання співвідношення м/с з державною владою взагалі і власне до державницької та громадівської концепцій місцевого самоврядування. Спираючись на положення громадівської кон­цепції, можна було б вимагати надання органам м/с усієї повноти влади у вирішенні питань місцевого значення. Державницька ж концепція майже обґрунто­вує ситуацію, що склалася, оскільки допускає будь-яке співвідношення повноважень органів м/с та виконавчої влади, хоча при цьому, звісно, не виклю­чає необхідності вдосконалення існуючого нормативне-правового матеріалу. Цікавими в цьому відношенні виглядають положення громадівсько-державницької концепції місцевого самоврядування, відповідно до якої справи, що покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, поділяються на «власні» та «делеговані». Якщо при вирішенні «власних» справ органи м/с мають діяти са­мостійно й незалежно від державних органів, підкоряючись тільки закону, то вирішення «делегованих» справ повинно здійснюватися під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів [63, с. 111-117].