Комплектування державними службовцями («система здобичи» та «система заслуг»). Проходження державної служби. Службова кар’єра.

Порядок комплектування державного апарату державними службовцями є багато в чому визначає якість державного управління в цілому. Загальновизнаними є два способи комплектування державного апарату - система здобичи і система заслуг. І в радянський період історії, і на етапах перебудови М. С. Горбачева, система комплектування кадрів державного апарату мала риси такої системи, яка в адміністративно-правовій науці, особливо за кордоном, називається «системою здобичі».

«Система здобичи» - parrainage (франц.) paternalisme (англ.) spoils system (амерік.) - характеризується наступними критеріями: оперативність формування державного апарату - швидко; службова вірність керівнику - відданий; кваліфікація службовця - вирішального значення не має; освіта - не вимагається; принцип - лояльності; вартість системи - дешево; демократичність (доступність) - з усіх верств суспільства; організаційні наслідки - перешкоджає закритій касті чиновників; сталість (стабільність) - «плюс»; спосіб заміщення посад (переважно) - призначення; відповідальність - перед начальником; суб’єкт відбору - начальник; наступність - ні; замкнутість - нестабільні угруповання; ефективність: для угруповання - висока, так як влада захоплюється легко і швидко; для держави - низька у зв’язку з низькою кваліфікацією апарату.

«Система заслуг» - сoncours (франц.), merit system (амер.) - характеризується наступними критеріями: оперативність формування державного апарату - повільно; службова вірність керівнику - самостійний; кваліфікація службовця - висока; освіта - спеціаліст управління; принцип - нейтральності; вартість системи - дорого; демократичність (доступність) - тільки освічені; організаційні наслідки - утворюється каста фахівців; сталість (стабільність) - «мінус»; спосіб заміщення посад (переважно) - вибори; відповідальність - в судах адміністративної юстиції перед громадянином; суб’єкт відбору - спеціальний державний орган; наступність - є; фінансування - бюджет; замкнутість - кастовість (стабільна група); ефективність - для цілей державно організованого суспільства висока, оскільки кадри кваліфіковані. Система більш перспективна [34].

Історично система видобутку виникла першою і застосовується до цих пір, але напрямок історичного прогресу лежить у площині руху до системи заслуг.

Проходження державної служби є основним чинником державної служби, в якому відображається сама сутність державної служби як комплексного публічно-правового інституту з точки зору її реалізації. Проходження державної служби слід розглядати у трьох аспектах: інституційному, організаційному, процесуальному. В інституційному аспекті проходження державної служби - це система правових норм (переважно норм публічного права: конституційного, адміністративного, фінансового), що регулюють державно-службові відносини, які виникають, змінюються та припиняються у зв’язку зі вступом на державну службу, просуванням по ній, реалізацією умов проходження державної служби та її припиненням. Тобто проходження державної служби є субінститутом державної служби, якому притаманні комплексність, публічність, соціально-правовий характер. В організаційному аспекті проходження державної служби - це сукупність елементів, які визначають структуру та послідовність проходження державної служби. Процесуальний аспект проходження державної служби проявляється у службових процедурах.

Організаційний аспект проходження державної служби визначає його внутрішню структуру, яку становить система взаємообумовлених та взаємопов’язаних елементів [35].

Наприклад, Д. М. Бахрах основними стадіями проходження служби вважає такі: вступ (прийняття) на службу; атестація та підвищення кваліфікації службовців; присвоєння чинів, персональних звань, розрядів, дипломатичних рангів тощо; переведення на іншу посаду в межах служби; заохочення; притягнення до відповідальності; припинення служби.

Оскільки в процесі проходження служби конкретною особою можуть і не мати місця деякі з наведених стадій, то доцільно здійснити розмежування:

- обов’язкових стадій (прийняття на службу, присвоєння рангу службовцю вперше, приведення до присяги службовця, присвоєння чергових рангів, припинення служби);

- факультативних (тобто необов’язкових) стадій (переведення на іншу посаду, присвоєння рангу службовцю позачергово, заохочення, притягнення до відповідальності) [36, с. 265].

Звідси, маючи на увазі обов’язковий перелік стадій проходження служби, потрібно виділити такі основні стадії: прийняття на службу; просування по службі; припинення служби.

Продаєвич О. С. виділяє наступні стадії: встановлення державної посади; прийняття на службу (конкурс, призначення, зарахування, вибори), прийняття присяги, правообмеження, випробувальний строк, стажування, перепідготовка та підвищення кваліфікації, атестація, щорічна оцінка діяльності державного службовця, просування по державній службі (службова кар’єра), ротація, службове розслідування, заохочення, юридична відповідальність, припинення державної служби.

Слід розрізняти поняття «проходження служби» і «просування по службі». Якщо проходження є загальним процесом, що починається з моменту набуття статусу державного службовця і завершується в момент втрати такого статусу, то просування означає певне посадове зростання на державній службі [35].

Стосовно кар’єрного просування державних службовців можна виокремити два види такого просування:

- вертикальне - просування від меншого рангу державної служби до вищого рівня в ієрархії;

- горизонтальне - просування в межах одного рангу чи категорії, тобто переведення працівника з одного робочого місця на інше задля підвищення його інтересу до роботи.

Службова кар’єра - це нормативно урегульоване цілеспрямоване просування особи по державній службі для реалізації державних та задоволення своїх інтересів шляхом заміщення нею вищої посади або присвоєння їй вищого рангу

Стадія просування по службі здійснюється шляхом зайняття службовцем більш високої посади або присвоєння йому більш високого рангу. Практично просування по службі збігається з поняттям службової кар’єри, яка є індивідуальною для кожного службовця.

У західних країнах проходити службу означає «робити службову кар’єру». І успіх тут цілком залежить від особистих моральних якостей особи, її життєвого досвіду, рівня професіоналізму та кваліфікації, а також ставлення до служби.

За загальним правилом, переважне право на просування по службі мають ті службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, виявили ініціативність у межах повноважень, постійно підвищували свій професійний рівень, додержуються етики поведінки службовців.

Найбільш суттєво впливають на кар’єру службовців результати атестації. Порядок та умови проведення атестації визначаються Положенням про проведення атестації державних службовців (затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2000 p.) [37].

Службова кар’єра, як субінститут державної служби, характеризується рядом особливостей, зокрема тим, що вона є: а) стратегічною; б) динамічною; в) здійснюється у просторі і в часі; г) нерозривно пов’язаною з державною діяльністю; д) поєднанням індивідуальних і публічних інтересів; ж) має кінцевим результатом успіх; з) можливою за умови взаємодії державного службовця і держави [38, с.12].