Компетенція органу виконавчої влади. Співвідношення функцій та компетенції.

 

Кожний орган виконавчої влади наділений державою відповідною компетенцією, яка закріплена у правових актах.

До визначення компетенції органу виконавчої влади можна залучити усталене в минулому визначення компетенції державного органу як сукупності його прав і обов’язків (повноважень) та підвідомчості (питання відання, тобто питання, які вирішує орган, коло діяльності). Але це визначення, на наш погляд, має бути доповнене положенням про покладену на орган виконавчої влади соціально-політичну відповідальність за результати своєї діяльності. Тобто відповідальність перед громадянським суспільством за стан справ у галузі чи галузях, які відносяться до відання органу виконавчої влади і власне за свою діяльність у цій сфері.

Вирішення питань компетенції системи органів виконавчої влади може дати певне прискорення проведенню структурних змін у системі виконавчої влади. І ось чому.

При створенні, наприклад, центральних органів виконавчої влади у нас має місце така, негативна практика, що положення про них затверджуються різними органами державної влади: Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України. Така практика призводить до ситуації, що не враховуються численні деталі можливої компетенції відповідного органу. Аналіз усіх існуючих на цей час актів про компетенцію центральних органів виконавчої влади свідчить про те, що за браком даних про компетенцію системи органів виконавчої влади не закріплюються багато з напрямків державного впливу на відповідні суспільні відносини. Це неприпустимо в умовах, коли на перше місце ставлять інтереси особи і громадянина, адже така практика зменшує обсяг реалізації прав і свобод громадян.

Єдина загальна компетенція системи органів виконавчої влади може мати як - потенціальний, так і реальний зміст.

По-перше, реальною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція яка закріплена в компетенційних актах щодо кожного в конкретний час діючого органу виконавчої влади.

По-друге, потенційною компетенцією системи органів виконавчої влади є компетенція, яка випливає в повному обсязі із завдань і функцій держави взагалі

По-третє, компетенція системи органів виконавчої влади, які в даний час функціонують, не є вичерпною і повністю узгодженою із завданнями і функціями держави.

По-четверте, врегулювання питання про взаємовідповідність, взаємоврі-вноваженість потенційного і реального начал в компетенції системи органів державної влади потребує виваженого і кваліфікованого наукового аналізу.

По-п’яте, питання співвідношення реальної і потенціальної компетенції системи органів виконавчої влади повинно вирішуватися при будь-якій зміні структури органів виконавчої влади (як зовнішньої так і внутрішньої) і в цьому полягає основоположне значення цього співвідношення.

Компетенція є необхідною складовою правового положення (статусу) будь-якого державного органу. Слід відзначити, що поняття компетенції державного органу має відповідну історію, краще сказати відповідний розвиток: через розуміння компетенції державного органу як сукупності прав і обов’язків, або сукупності повноважень, прав і обов’язків, або сукупності прав і обов’язків і відповідних завдань, або сукупності прав, обов’язків і просторових меж діяльності і об’єктів цієї діяльності.

Останнім часом юридична література країні СНД щодо повноважень державних органів виконавчої влади визначилась з точки зору двох підходів, один з яких - розуміння повноважень органів виконавчої влади як владних повноважень, що є їх найважливішим і обов’язковим атрибутом. Іншим підходом є певне визнання повноважень органів як складового елемента їх компетенції або функцій. Тобто при цьому підході повноваження і функції дещо ототожнюються.

У цьому зв’язку виваженою вбачається позиція, що повноваження органів виконавчої влади слід розглядати через призму функцій управління, тому що за їх допомогою більш точно встановлюються причинно-наслідкові зв’язки суб’єктів і об’єктів у різних системах. Функції органів виконавчої влади розглядаються як їх управлінський вплив на об’єкти управління, який у нових умовах полягає не в прямому адмініструванні, а в орієнтуванні, забезпеченні ресурсами і засобами для досягнення цілей і завдань, які стоять перед об’єктами управління. Визначаються способи встановлення і зміни компетенції органів виконавчої влади, а саме:

встановлення компетенції - нормативне закріплення предметів відання, прав і обов’язків;

централізація - здійснення функцій лише центральними органами;

децентралізація - передача частини функцій нижчестоящим і місцевим органам;

деконцентрація - розподіл функцій управління по «горизонталі» і по «вертикалі», включаючи функціональні аспекти; делегування - узгоджена взаємна передача повноважень органам різного рівня;

субсидіарність - взаємодоповнююча діяльність різних ланок влади і управління [67, с.212-216].

Особливого значення при розгляді питання функцій виконавчої влади набуває проблема співвідношення понять функцій виконавчої влади та державно-владних повноважень, які формують компетенцію органів виконавчої влади. Дана проблема тривалий час дискутувалася в юридичній літературі. Наприклад, І. Л. Бачило вважає, що функції входять як складові елементи до компетенції та визначають «що» робить орган виконавчої влади і виступають у підсумку, як правове явище [68, с. 186]. На думку ж Б.М. Лазарєва, елементами компетенції органу управління (державного органу виконавчої влади) виступають не самі функції як такі, а покладені на нього, по-перше, загальне право (щодо керованого об’єкта) та обов’язок (перед державою) виконувати певні функції, та по-друге, комплекс конкретних прав і обов’язків (повноважень), що необхідні для реалізації цих функцій [69, с. 195].

Дещо компромісною тут виступає точка зору В. Б. Авер’янова, згідно якої функції виконавчої влади не є однопорядковими з повноваженнями елементами компетенції органу виконавчої влади, а виражаються в ній шляхом правового закріплення (регламентації) останніх. В цілому, за своєю природою, компетенцію органу виконавчої влади слід розуміти як юридичне вираження функцій виконавчої влади шляхом закріплення за органом у спеціальних правових (так званих компетенційних, або статутних) актах цілей, завдань і необхідних для їх виконання повноважень. Ось чому ми можемо говорити про органічний зв’язок функцій виконавчої влади та державно-владних повноважень (прав і обов’язків), що входять до компетенції органів управління (держаних органів виконавчої влади) [70, с. 57-60].