Поняття та класифікація цільових публічних фондів коштів

Цільові фонди коштів виступають публічними фондами, за рахунок ресурсів яких задовольняється публічний інтерес і ви­конуються функції держави. Через такі фонди здійснюється рух коштів, що складають публічні як фінанси держави, так і фінан­си суспільного (соціального) призначення. Серед напрямів при­значення цільоних фондів визначають пом'якшення кризових явиш, в суспільстві, у тому числі й в економіці, шляхом перероз­поділу фінансових ресурсів, які залучаються органами централь­ної та місцевої влади. Крім цього, цільові фонди дають мож­ливість додатково залучити ресурси для виконання державою своїх функцій, а тимчасово вільні кошти можуть бути викорис­тані для потреб соціально-економічного розвитку.

На відміну від бюджету, що виступає централізованим пуб­лічним фондом коштів, але при цьому не характеризується ви­ключною метою спрямування власних ресурсів, які йдуть зага­лом на задоволення публічних потреб у поточному бюджетному періоді, цільові публічні фонди утворюють особливу ланку фі­нансової системи держави. Вони, як правило, мають конкретне цільове призначення та визначену законодавством самостійність. Характерною рисою цільових публічних фондів є чітко визначе-

Гл ава 10. ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЦІЛЬ ОВИХ ПУБЛІЧНИХ ФОН ДІВ КОШТ ІВ _ 339

пі джерела формування і напрями використання коштів. Ство­рення таких фондів визначається конкретними потребами, що стоять перед державою, тому відрізняються як їх склад, так і ви­рішення питання щодо включення до бюджету. Кошти, що над­ходять до цільових публічних фондів, переважно спрямовані па проведення соціальної політики держави — фінансування забез­печення зайнятості населення, державного страхуваї і пя і іа ви і іа-док безробіття, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, випла­ту державних пенсій тощо.

Під публічним фондом коштів розуміють грошовий фонд, порядок формування та використання якого регулюється нормами акта суб'єкта публічної влади та кошти якого спря­мовуються на задоволення публічного інтересу¹.

Створення та діяльність цільових фондів регулюється відпо­відними законами та нормативно-правими актами, прийнятими на виконання таких законів. Кошти, що мобілізуються до цільо­вих фондів, необхідні державі як гарантія постійного та реаль­ного фінансового забезпечення фінансування певних її потреб та завдань, що мають особливе значення і гарантуються законо­давством, в першу чергу, Конституцією України.

Чинний Закон України «Про систему оподаткування» у ст. 2 визначає державні цільові фонди як фонди, що створені відпо­відно до законів України та формуються за рахунок визначених законами України податків і зборів (обов'язкових платежів) із фізичних і юридичних осіб незалежно від форм власності.

На початку 90-х років позабюджетні цільові фонди створю­валися на різних рівнях як бюджетної системи, так і органів дер­жавної влади, особливо — на місцевому рівні за ініціативою міс­цевої влади. За рахунок фінансових ресурсів цих фондів місцева влада вирішувала поточні завдання, і цільовий фонд після цього припиняв існування. У 1996 р. в Україні діяло понад 140 позабю­джетних фондів, створених центральними органами, та близько 300 фондів у кожній області, створених за ініціативою виконав­чих органів місцевого самоврядування. Ці фонди формувалися за рахунок відрахувань до них у порядку, передбаченому для здійснення обов'язкових платежів до державного бюджету. Тому

¹ Пришва Н.Ю. Публічні доходи: поняття та особлииості ііраиоіюгп ре­гулювання / Н. Ю. Пришва. - К.: КІІТ, 2008. С'. 1!).

22*

340

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 1996 р.
були ліквідовані всі цільові позабюджетні фонди, діяльність яких
не передбачена законодавством¹. '

Із 2001 р., з моменту набрання чинності Бюджетним кодек­сом України, створення позабюджетних фондів органами дер­жавної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається (ч. 4 ст. 13).

Залежно від призначення, способів утворення та інших ознак цільові публічні фонди коштів можуть бути класифіковані на декілька видів.

Так, за рівнем створення фонди поділяються на державні та місцеві. Останні покликані забезпечувати виконання основних соціально-економічних завдань безпосередньо в місцевих грома­дах. Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» закладають підстави та ви­значають особливості формування і використання цільових фон­дів у розрізі місцевих бюджетів.

За цільовим призначенням фонди можна поділити на соці­альні, економічні, екологічні, галузеві. До соціальних фондів, зокрема, належать Пенсійний фонд України, Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонд соціаль­ного страхування від нещасних випадків на виробництві та про­фесійних захворювань, Фонд загальнообов'язкового державно­го соціального страхування на випадок безробіття, Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення. До фондів, що мають у своїй природі соціально-економічну складову, можна віднести Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, який вико­пує функції національної системи страхування вкладів.

До економічних фондів відносять фонди підтримки підпри­ємництва, фонд підтримки індивідуального житлового будів­ництва па селі, територіальні дорожні фонди, приватизаційні житлові фонди тощо. До галузевих фондів належать інвестицій­ні фонди. Деякі виділяють міжгалузеві фонди коштів держави та органів місцевого самоврядування.

¹ Волощук Г. О. Фінансоні фонди соціального спрямування в Україні: бюджетні, страхові, пенсійні / О. Г. Волощук, ІО. В. Пасічник, Н. В. Пряму-хіна. — К.: Центр навчальної літератури, 2004. — С. 8.

Глава 1 0. ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЦІЛЬОВИХ ПУБЛІЧНИХ Ф ОНД ІВ КОШТІВ 341

До екологічних фондів можна віднести Державіш іі Фонд охорони навколишнього природного середовища. Він займаєть­ся фінансуванням природоохоронних та ресурсозберігаючих за­ходів, що відповідають основним напрямам державної політики в галузі охорони довкілля; використанням природних ресурсів та забезпеченням екологічної безпеки; виконанням заходів, спря­мованих на запобігання, зменшення та усунення забруднення навколишнього природного середовища.

За способами утворення цільові фонди поділяються на та­кі, що включені до бюджету (цільові фонди, утворені Верхов­ною Радою України, Верховною Радою АРК, органами місцево­го самоврядування та місцевої влади), та такі, що не включені до складу бюджету і мають власний апарат управління.

Цільові публічні позабюджетні фонди виступають одним із методів перерозподілу національного доходу держави. Більшість публічних позабюджетних фондів — а це Пенсійний фонд, Фонд обов'язкового соціального страхування па випадок безробіття, Фонд обов'язкового соціального страхування з тимчасової втра­ти працездатності та інші соціальні фонди, до початку останньо­го десятиріччя входили до складу Державного бюджету. Зокре­ма, кошти Пенсійного фонду включалися до складу Державного бюджету України до 1996 року.

Джерелами формування доходів цільових публічних фондів є бюджетне фінансування, обов'язкові відрахування юридичних та фізичних осіб, доходи від інвестування власних коштів, доб­ровільні внески та спонсорська допомога тощо. Кошти таких фондів обслуговуються, переважно, органами Державного каз­начейства України. Однак мета їх створення може визначати й інший порядок обслуговування. Наприклад, кошти Фонду гаран­тування вкладів фізичних осіб зберігаються на рахунку НБУ.

Законодавством, яким запроваджувалася діяльність соціаль­них страхових фондів, передбачалося функціонування та напов­нення кожного з таких фондів за рахунок відповідних обов'язко­вих платежів, що стягуються зі страховиків та, у ряді випадків, страхувальників. Водночас проголосованим 15 січня 200!) р. у парламенті проектом Закону України «Про системи збору та обліку єдиного соціального внеску до загальнообов'язкового дер­жавного соціального страхування» № 0924 передбачено, що усі соціальні внески, у т. ч. і до Пенсійного фонду України, будуть здійснюватися на єдиний рахунок. Розпоряджатися ними замість

342

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

існуючих соціальних фондів буде Міжвідомча комісія. Водно­час зазначені фонди не ліквідуються, а навпаки наділяються до­датковими контрольними функціями. Зазначена комісія буде ви­значати і ставки соціальних відрахувань. Протягом місяця після вступу закону у чинність бази даних усіх соціальних фондів по­винні бути об'єднані в єдину базу — соціальний реєстр.

Окрім цільових фондів, відрахування до яких є обов'язкови­ми, в Україні функціонують позабюджетні фонди, формування яких здійснюється на добровільних засадах. Прикладом такого фонду може бути Національний фонд соціального захисту мате­рі в та дітей «Україна — дітям», створений у листопаді 1996 р. на виконання Указу Президента України за ініціативи державних та громадських організацій. Його діяльність базується також на Законі України «Про охорону дитинства» та Конвенції ООН «Про права дитини». Фонд створений для повноцінного та своє­часного виконання Національної програми «Україна — дітям», що спрямована на підвищення рівня життя дітей в країні. Окрім цього, Фонд реалізує і власні програми, зокрема, «Обдаровані діти», «Здорові діти», «Оздоровлення дітей-сиріт, інвалідів, з багатодітних та малозабезпечених сімей» тощо.