Нормативно-правове забезпечення відносин у галузі державного боргу

Цілями державного боргу вважають досягнення ліквідності скарбниці; підтримання балансу між витратами й стабільністю; розвиток та забезпечення ефективного функціонування внутріш­нього фінансового ринку. У державах із внутрішнім кредитним

 

Глава 22. ПРАВОВІДНОСИНИ У СФЕРІ ПУБЛІЧНОГО КРЕДИТУ...

ринком, де уряд є головним позичальником, гарантування чіт і юс ТІ та прозорості торговельних правил і правил кредитування основне завдання для заохочення інвесторів і позичальників ко­ристуватися цим ринком¹. Цілі державного боргу зумовлюють стратегії боргової політики держави, безпосередньо з цілями по­в'язані.

Інститут державного боргу охоплює правовідносини у сфері: побудови стратегії бюджетних запозичень та визначення борго­вої політики держави; формування боргу і здійснення державних бюджетних запозичень; узяття державою у належній правовій формі відповідних боргових зобов'язань; використання коштів, залучених у формі бюджетних запозичень; надання держав­них гарантій; випуску й обігу державних цінних паперів (казна­чейських векселів, державних облігацій тощо); управління дер­жавним боргом; погашення державного боргу; обслуговування державного боргу; здійснення розрахунків за борговими зобов'я­заннями уряду (відповідно до наданих гарантій, боргових цін­них паперів і т. ін.); ведення реєстру державного боргу; реструк­туризація державного боргу; правопаступіпщтва; забезпечення боргових зобов'язань держави та гарантій дотримання прав креди­торів, учасників ринку та інших суб'єктів власників боргових зобов'язань держави; фінансового контролю, обліку й звітності у сфері формування, обслуговування, управління та погашення державного боргу; інших відносин, що виникають із приводу здійснення операцій за борговими, активними угодами, з вико­нання гарантійних зобов'язань та інших боргових операцій.

Управління державним боргом сприяє реалізації правової боргової політики держави загалом, хоча ця політика не зводить­ся лише до управління державним боргом. Як ширша категорія, вона охоплює також правотворчу, правозастосовну, правоінтер-претаційну діяльність відповідних органів державної влади у за­значеній сфері. Однак саме управлінню державним боргом на­лежить домінантна роль у провадженні ефективної державної боргової політики.²

¹ Заверуха 1. Б. Державний борг/ І. Б. Заиеруха // Фінаїїсока енцикло­
педія. — С. 111.

² Покачалова Е. В. Глобализациопньн' пронесем п і їх плі і* є на іоеудар-

ственнуго долговуюправовуюполитику Россни // \і. II Покачалова/ Актуаль­ніше проблеми финансового права Республики 1>сларусі>, России, Украиньї / под ред. Д. В. Виниицкого. - СІІб.: ИД СИГУ, 2006. С. 339.

588 Модуль 3. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ДОХОДІВ ТА ВИДАТКІВ

Глава 22. ПРАВОВІДНОСИНИ У СФЕРІ ПУБЛІЧНОГО КРЕДИТУ...

 

У рамках управління державним боргом держава забезпечує контроль за такими параметрами, як обсяг державного боргу та вартість його обслуговування. При цьому розрізняють такі функ­ціональні елементи: 1) визначення умов випуску і розміщення, параметрів нових боргових зобов'язань; 2) обслуговування і по­гашення державного боргу; 3) контроль та звітність за станом державного боргу. Кожному з них відповідають певні методи управління державною заборгованістю.

Для оптимального функціонування ринку державних цінних паперів, зокрема державних облігацій та казначейських зобов'я­зань, було створено відповідну інфраструктуру, до якої залуча­ються й органи загальної компетенції. Наприклад, її компонента­ми є Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, НБУ тощо.

Кабінет Міністрів України укладає угоди з урядами інших держав, міжнародними фінансовими організаціями, іноземними кредиторами про надання Україні кредитів (позик) із зовнішніх джерел та подає їх на ратифікацію до Верховної Ради України. У межах, визначених законодавством, ухвалює рішення щодо випуску (емісії) державних боргових цінних паперів; надає внут­рішні та зовнішні державні гарантії; здійснює контроль за поряд­ком отримання державою позик та надання державних гарантій, за цільовим використанням коштів, залучених шляхом держав­ного запозичення, і! тому числі й з метою фінансування дефіци­ту платіжного балансу.

Ще у 1992 р. Кабінет Міністрів України почав створювати правове поле для залучення іноземних кредитів. Так, відповід­но до Постанови Кабінету Міністрів України «Про створен­ня Валютно-кредитної ради Кабінету Міністрів України» від 16.06.1992 р. № 337 було створено орган, який мав упорядкува­ти використання іноземних кредитів і коштів Державного ва­лютного фонду України. У зв'язку з цим на Валютно-кредитну раду Кабінету Міністрів України було покладено такі завдання, як розгляд проектів зведених валютного плану і платіжного ба­лансу України і подання їх до Кабінету Міністрів України.

Проте зміни, що відбувалися в економічному житті України, потребували відповідно змін пормативпо-правового регулювання відносин у сфері зовнішніх запозичень. Ураховуючи тенденції економічного розвитку держави, а також прийняття Бюджетно­го кодексу України, Кабінет Міністрів України своєю постано­вою «Про заходи щодо залучення державою або під державні

гарантії іноземних кредитів і надання державних гарантій- від І 1.07.2001 р. № 787 ліквідував Валютно-кредитну раду Кабміну. Ііуло встановлено, що центральним органом виконавчої влади, який координує роботу з підготовки та впровадження проектів, що передбачають залучення іноземних кредитів під державні га­рантії, є Міністерство економіки. Проекти рішень уряду щодо на­дання кредитів за рахунок коштів, залучених державою або під державні гарантії на виконання зобов'язань юридичних осіб-ре-зидентів, розглядає Урядовий комітет економічного розвитку. Агентські функції стосовно окремого кредитора щодо залу­чення, погашення та обслуговування іноземних кредитів, по­вернення яких гарантує Кабінет Міністрів України, та надання юридичним особам-резидентам кредитів за рахунок залучених коштів виконують банки-агенти, визначені урядом за результа­тами конкурсу, порядок проведення якого встановлює Мінфін. Із зазначеними банками-агентами Міністерство фінансів від імені Кабміну укладає агентські угоди, в яких визначає порядок ви­плати комісійної винагороди баику-агеиту за виконання агент­ських функцій.

Наприклад, у 2009 р. Кабінет Міністрів України уповноважений надавати державні гарантії:

—за зобов'язаннями Державної служби автомобільних доріг Украї­ни (за запозиченнями, зобов'язаннями з оплати введених інвесторам и у дію об'єктів та за договорами концесії), на будівництво метрополі­тену, виконання інвестиційних проектів, заходи, пов'язані з підготов­кою і проведенням в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 р. з футболу, загалом в обсязі, що не перевищує 37 млрд гри­вень);

—за необхідності — за зобов'язаннями НАК «Нафтогаз України» за зовнішніми запозиченнями, здійсненими станом на 01.01.2009 р., — в обсязі цих запозичень, але не більше 2 005 700 тис. доларів СІЛА, в разі невиконання компанією зобов'язань відповідно до умов цих запозичень.

Міністерство фінансів України як емітент і гарант своєчас­ного погашення облігацій діє від імені уряду й одержує кошти, необхідні для фінансування бюджетного дефіциту.

У структурі Міністерства фінансів функціонує спеціальний Департамент управління державним боргом. І Іа нього покладено обов'язки та повноваження стосовно: розробки стратегії внут­рішніх та зовнішніх запозичень держави, погашення й обслуго­вування державного боргу, участі в розробці проекту Державно-

590 Модуль 3. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ДОХОДІВ ТА ВИДАТКІВ

го бюджету України в частині фінансування бюджету за рахунок державних запозичень, забезпечення взаємодії з НБУ.

Міністерство фінансів України розробляє за дорученням Ка­бінету Міністрів України програми державних запозичень, бере участь в організації роботи, пов'язаної із залученням фінансо­вих ресурсів в економіку України відповідно до законодавства; здійснює у межах своїх повноважень операції з державним бор­гом із метою погашення й обслуговування державних боргових зобов'язань; в установленому порядку випускає облігації внутріш­ньої та зовнішньої державної позики, казначейські зобов'язання й інші державні цінні папери, передбачені законодавством, ви­значає обсяг їх емісії за терміном погашення у межах загального обсягу емісії; співпрацює у рамках своїх повноважень з міжнарод­ними фінансовими організаціями, укладає з ними за доручен­ням Президента України або Кабінету Міністрів України міжна­родні договори про отримання позик і надання гарантій, укладає інші договори у межах спільних із міжнародними фінансовими організаціями проектів.

Зокрема, відповідно до ЗУ «Про Державний бюджет Украї­ни на 2009 рік» на Мінфін покладено повноваження здійснити переоформлення залишку заборгованості Кабінету Міністрів України перед НБУ, визначеної ч. 1 ст. 1 ЗУ «Про реструктури­зацію боргових зобов'язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України», шляхом випуску та передачі НБУ облігацій внутрішньої державної позики (ст. 4).

Окрім того, згідно зі ст. 17 зазначеного Закону, з метою за­ощадження бюджетних коштів Мінфіну надано право здійсню­вати правочини з державним боргом України, зокрема обмін, випуск та викуп державних боргових зобов'язань, при дотриман­ні граничного розміру державного боргу України на кінець року.

Національний банк України виконує обов'язки генерально­го агента з обслуговування випуску й погашення державних об­лігацій, забезпечує організаційну сторону функціонування рин­ку державних цінних паперів, у тому числі проводить аукціони, погашення, підготовку необхідних документів та іп. Він бере ак­тивну участь у роботі ринку як дилер. І Ці функція дає йому змо­гу, по-перше, проводити операції купівлі-продажу облігацій від свого імені і за свій рахунок з мстою провадження грошово-кре­дитної політики і, по-друге, концентрувати попит і пропозицію інвесторів по всій Україні через свої територіальні установи.

 

59 1

Глш 22. ПРАВОВІДНОСИНИ У СФЕРІ ПУБЛІЧНОГО КРЕДИТУ...

Згідно зі ст. 29 ЗУ «Про Національний банк України», цептробанк здійснює операції на відкритому ринку, що є одним:і Інструментів грошово-кредитної політики. Операціями від­критого ринку НБУ є купівля-продаж казначейських зобов'я­зань, а також інших цінних паперів (окрім тих, що підтверджу­ють корпоративні права) та боргових зобов'язань, визначених Правлінням Національного банку¹.

Національний банк виконує також операції з обслуговуван­ня державного боргу, пов'язані з розміщенням державних цін­них паперів, їх погашенням і виплатою доходу за ними. Закон України «Про цінні папери і фондовий ринок» у п. 9 ст. 10 уточ­нює, що йдеться про операції, пов'язані з розміщенням облігацій внутрішніх державних позик та цільових облігацій внутрішніх державних позик України. Крім того, НБУ провадить депозитар­ну діяльність щодо цих цінних паперів.

Головне управління Державного казначейства відповідно до завдань, покладених па нього, здійснює разом із Національ­ним банком і Мінфіном управління державним внутрішнім і зов­нішнім боргами та проводить їх обслуговування відповідно до чинного законодавства.

Окреме місце у формуванні й обслуговуванні державного боргу посідають відносини, пов'язані із наданням гарантій. Від­носини з приводу державного гарантування зобов'язань третіх осіб повинні мати чітке правове регулювання і відповідати прин­ципам, які мають бути закріплені на законодавчому рівні й не можуть порушуватися за будь-яких обставин. До таких принци­пів належать законність, звітність, прозорість, відповідальність усіх суб'єктів правовідносин у сфері умовного державного кре­диту; законодавче закріплення основних вимог і принципів на­дання гарантій місцевими органами (муніципальні гарантії)².

Бюджетний кодекс України регламентує порядок надання гарантій щодо виконання боргових зобов'язань. Зокрема, згідно зі ст. 17 Бюджетного кодексу, Кабмін в особі Міністра фінансів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим в особі Мі­ністра фінансів Автономної Республіки Крим та міські ради в

¹ ЗУ «Про Національний банк України» під 20.05.1999 р. № 679-Х1У //
Відомості Верховної Ради України. 1999. № 29. Ст. 238 (:іі змінами).

² Заверуха І. Б. Проблеми правового регудюнапня бортних зобов'язань,
гарантованих урядом України / І. Б. Заверуха // 1 Іауконий вісник Чернівець­
кого університету. — 2002. — Вин. 1.54. С. 97.

592 Модуль 3. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ДОХОДІВ ТА ВИДАТКІВ

особі керівників їх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктам лише в межах повноважень, установлених відповідно Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, а також Бю­джетним кодексом України. Гарантії надають тільки на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних га­рантій, отриманих від інших суб'єктів. Платежі, пов'язані з вико­нанням гарантійних зобов'язань, належать до платежів із боргу.

Слід підкреслити, що існує чіткий взаємозв'язок між розмірами бюджетного дефіциту і державного боргу. Бюджетний дефіцит збіль­шує державний борг, а зростання боргу, в свою чергу, потребує додат­кових витрат бюджету на його обслуговування й відтак збільшує бюд­жетний дефіцит. На обсягу бюджетного дефіциту позначаються всі зміни у величині державного боргу, в тому числі зумовлені впливом інфляції. Тому важливо, щоб державна заборгованість вимірювалася завжди у реальних, а не в номінальних, величинах. Наприклад, на 2009 р. граничний розмір дефіциту Державного бюджету України вста­новлено в сумі 31 178 269,9 тис. гривень, зокрема граничний розмір дефіциту загального фонду Державного бюджету України — в сумі 9 243 900,3 тис. гривень та граничний розмір дефіциту спеціального фонду Державного бюджету України — в сумі 21 934 369,6 тис. гривень.