Поняття, зміст і стадії бюджетного процесу

Бюджетний процес є невід'ємною складовою бюджетного пра­ва, а його регламентація — одним із головних завдань Бюджетного кодексу України. Процес у сфері бюджету є порядком реалізації матеріально-правових бюджетних норм, так само яку конститу­ційному, цивільному та кримінальному праві, де реалізація матері­ально-правових норм може відбуватися через певний порядок.

Водночас характер взаємозв'язку матеріальних і процесуаль­них норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, цивільного матеріального і цивільного проце­суального права, що існують як самостійні галузі права. Бюджет­ний процес і бюджетні матеріальні норми, хоч і є окремими пра­вовими інститутами, але об'єднані в одну підгалузь фінансового права — бюджетне право. Спільним є і коло суб'єктів процесуаль­них та матеріальних бюджетних правовідносин, на відміну від су­б'єктів згадуваного вище цивільного права і цивільного процесу.

Бюджетний кодекс визначає бюджетний процес як регла­ментовану нормами права діяльність, пов 'язану зі складан­ням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за цим, розглядом звітів про виконання бюдже­тів, що становлять бюджетну систему України¹.

¹ Закон України № 2709 деталізує це поняття і розуміє під бюджетним процесом регламентований бюджетним злкоподаистиом процес складання, розгляду, затвердження й виконання бюджетні, зііітупаппя про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного закоподаїк гна.

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

Глава 9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

 

Сутність бюджетного процесу складна і багатогранна. У ши­рокому розумінні він означає, що вся діяльність, яка базується на владних повноваженнях тих чи тих органів, має бути підпо­рядкована суворим процедурним формам, що забезпечують за­конність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх сво­їх складових, потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів із формування та ви­конання бюджету як основного публічного фінансового фонду держави, а й для правильного вирішення численних питань, що при цьому виникають.

Загалом про бюджетний процес говорять як про унікальне явище, оскільки це, фактично, єдиний юридичний процес, що обслуговує формування та виконання одного-єдиного зако­ну — закону про бюджет на наступний фінансовий рік. Причо­му такого закону, що є нестабільним, оскільки є чинним лише протягом одного календарного року. Саме це дає змогу гово­рити, що бюджетний процес, на відміну від будь-якої іншої процесуальної форми, яка обслуговує той чи той закон, — це специфічна процесуальна форма, котра забезпечує одночасно формування й виконання бюджетного закону, що з'являєть­ся щороку. У цьому розумінні бюджетний процес — єдина про­цесуальна форма бюджетного закону¹. При цьому, як свідчить аналіз вітчизняного державотворення, проблема прийняття дер­жавного бюджету є однією з найскладніших серед тих, що їх доводиться вирішувати органам влади. її складність поясню­ється, зокрема, щорічною необхідністю прийняття Закону про Державний бюджет, тобто щорічним проходженням законодав­чої процедури.

Поняття бюджетного процесу завжди було дискусійним се­ред фахівців. Бюджетний процес розглядають як сукупність дій уповноважених на основі норм бюджетного права орга­нів державної влади та місцевого самоврядування зі скла­дання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а та­кож зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання. Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріп­лено теоретичними розробками юристів-фінансистів як радян­ського, так і сучасного періоду, котрі спеціалізуються на бюджет-

¹ Карасева М. В. Зазнач, праця.— С. 58—60.

них відносинах¹. Через бюджетний процес утілюються державна політика та соціально-економічпа стратегія, здійснюється кон­тролі) за публічними доходами й видатками.

Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бю­джетного процесу. Свого часу професор А. І. Худяков пропону­вав тлумачити його як сукупність правових норм, що регулю­ють відносини, котрі виникають в ході діяльності державних органів із планування доходів та видатків бюджету, визначити бюджетний процес як «бюджетне планування». Він посилався на той факт, що цей термін уживається здебільшого в економіч­ній літературі та є зрозумілішим для нефахівців у галузі бю­джетного права. Термін «бюджетний процес» асоціюється з ци­вільним чи кримінальним процесом². Така позиція не знайшла підтримки серед більшості науковців.

Існують риси, що характеризують норми бюджетного проце­су. Останні, зокрема, містять: 1) визначення складу учасників певної діяльності; 2) перелік видів необхідних ді й та їх обов'язко­ву послідовність; 3) передбачення організаційної форми кожної дії; 4) визначення обов'язкового порядку прийняття рішень'¹.

На основі аналізу повноважень органів державної влади у сфері бюджетних відносин можна дійти висновку, що недоціль­но звужувати поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законо­давчої влади⁴. Прийняття Закону про Державний бюджет — це

¹ Див.: Воронова Л. К. Фінансове право України / Л. К. Воронова. — К.:
Прецендент, Моя книга, 2007,— С. 142; Воронова Л. К. Бюджетно-правове ре­
гулювання в СРСР / Л. К. Воронова. — К.: Вища школа, 1975.— С. 126—128;
Химичева Н. И. Правовне основн бюджетного процесса в СССР / Н. И. Хи-
мичева. — Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1966.— С. 4—6; Ровинскш Е. А. Со-
ветское финансовое право/ Е. А. Ровинский. — М.: ВЮЗИ, 1957.— С. 130;
Сидорова Н. В. Теоретичні основи бюджетного права / Н. В. Сидорова. —
Харків: Бізнес Інформ, 1998.— С. 163—171; Карасева М. В. Зазнач, праця.—
С. 58; Болтинова О. В. Бюджетньїй процесе — институт бюджетного права
в Российской Федерации/ О. В. Болтинова. — М.: Изд-во «Злит», 2008.-
С. 29; Бекерская Д. А. Зазнач, праця.— С. 64.

² Худяков А. И. Основи теории финансового права/ А. И. Худяков.
Алмати: Жети Жаргн, 1995.- С. 230-232.

³ Косенко Л. П. До питання про зміст поняття «бюджетииіі процес»/
Л. П. Косенко//Проблеми фінансового права. Чернівці: Рута, 1996.
Вин. 1.-С. 92.

'' Таку позицію, зокрема, наведено в працях Л. Ліпе/вжа. Дми.: Ангелов А. Финансовое право на НР Бьлгария / А. Лніелои. София, 1960. С. 248.

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛІН 9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

 

тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону завершується форму­вання бюджету, коли органи законодавчої й виконавчої влади реалізують свої права й обов'язки щодо складання і затверджен­ня бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджено на безпосе­редньому виконанні акта про бюджет, що його постійно мають контролювати органи державної влади та громадськості для до­сягнення відповідності між запланованими і реальними показ­никами.

Доцільно зауважити, що далеко не всі країни мають єдиний законодавчий акт, який затверджує бюджет. Якщо державам із континентальною системою права (Франція, ФРН, РФ) це вла­стиво, то для країн з англосаксонською системою права (США, Велика Британія) притаманним є прийняття окремих законо­давчих актів із доходів та видатків. Але в будь-якому разі прий­няття таких законів є складним і тривалим процесом, який су­проводжується ретельним вивченням документів та аналізом поточного й перспективного стану економіки країни.

До завдань, що постають перед бюджетним процесом, нале­жать:

— максимальне виявлення всіх матеріальних і фінансових резервів із метою створення збалансованого ринку;

— визначення доходів бюджету за окремими податками й обов'язковими платежами, а також загального обсягу відповід­но до прогнозів і цільових програм соціально-економічного роз­витку;

— узгодження бюджету із загальною програмою фінансової стабілізації, спрямованої на подолання інфляційних тенденцій в економіці та забезпечення стабільності національної грошової одиниці;

— здійснення бюджетного регулювання з метою збалансуван­ня бюджетів різного рівня шляхом перерозподілу джерел доходів держави між ними та сферою господарства, між регіонами країни;

— скорочення й ліквідація бюджетного дефіциту за рахунок економічно виправданих джерел;

— забезпечення постійного контролю за фінансовою діяль­ністю органів державної влади, місцевого самоврядування, юри­дичних та фізичних осіб.

Аналізуючи зміст бюджетного процесу, слід спинитися на понятті його стадій. Стадія бюджетного процесу — це етап діяль-

Мості держави чи місцевого органу, внаслідок якої бюджет набу­ти¹ інших якостей. Зазвичай цей етап закінчу» твої прийняттям правового акта. Стадії бюджетного процесу взаємопов'язані за гноїм змістом і діями та взаємозумовлені, їх послідовність не тільки встановлено Бюджетним кодексом, а й визначено логі­кою й історичною природою власне процесу. Бони охоплюють діяльність органів державної влади від зародження потреби у видатках та доходах, їх прогнозування й оцінки до контролю за виконанням бюджету. Під час проходження стадій бюджетного процесу реалізуються завдання і заходи зі складання, затвер­дження, виконання бюджету, оцінку ефективності витрачання коштів.

Бюджетний кодекс України у ст. 19 розрізняє чотири стадії бюджетного процесу, що знаходять регламентацію у певних йо­го главах:

1) складання проектів бюджетів (детально регламентова­но у главі 6 Бюджетного кодексу щодо Державного бюджету та статтях 75—76 щодо місцевих бюджетів);

2) розгляд і прийняття Закону про Державний бюджет Украї­ни, рішень про місцеві бюджети (чітко й послідовно визначе­но у главі 7 Бюджетного кодексу щодо Державного бюджету та ст. 77 щодо місцевих бюджетів);

3) виконання бюджету, в тому числі за необхідності — вне­сення змін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети (регламентовано у главах 8,9 щодо Держав­ного бюджету та статтях 78—79 щодо місцевих бюджетів);

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прий­няття рішення щодо нього (визначено у главі 10 Кодексу щодо Державного бюджету та ст. 80 щодо місцевих бюджетів).

Як поняття бюджетного процесу, так і зміст його стадій спричи­нили тривалу дискусію серед учених-фінансистів. Залежно від пози­ції у зазначеному питанні фахівців можна умовно поділити на кілька груп. Представники першої групи— А. Ангелов та М. А. Гурвич — обмежують бюджетний процес лише формуванням бюджету, тобто його складанням і затвердженням'. Формування бюджету — цс суку­пність пов'язаних між собою суспільних відносин, що розкривають планування органами виконавчої влади пріоритетних видатків, ви-

¹ ГурвичМ. А. Советскосфииансонос прано/ М. А. Гуркич. М.: Юрид. лит., 1954,- С. 152—164; Ангелов А. Зааиач. праця. ('. 248 2(і(і.

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛШ 9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

 

шукування достатніх для цього джерел, видання цими органами ряду правових актів, що регулюють процес планування. Закон про Держав­ний бюджет посідає чільне місце серед інших бюджетно-правових актів. Водночас не можна вважати його єдиним, що регулює суспіль­ні відносини під час формування бюджету. Спочатку складають про­ект бюджету, а потім на основі узагальнювальних показників — про­ект Закону про Державний бюджет. Отже, процес складання проекту бюджету закінчується створенням проекту бюджету і проекту Закону.

Друга група фахівців проводить умовну аналогію між бюджет­ним процесом і кримінальним чи цивільним, де за стадією винесення рішення відбувається його виконання. У бюджетному процесі стадія виконання бюджету завершується у тій самій «інстанції», що і його затвердження, — в парламенті. Отже, якщо виконання бюджету не включати до бюджетного процесу, то потрібно вилучити з нього і ді­яльність із затвердження звіту про виконання бюджету. Затверджен­ня бюджету і затвердження звітності щодо нього здійснюють у тому самому порядку і в тих самих формах, тому не можна вилучати за­твердження звіту з бюджетного процесу. При цьому М. І. Піскотін, що є представником цієї групи вчених, не розрізняє в бюджетному процесі стадії розгляду і затвердження бюджету. Тобто мова йде про наявність лише трьох стадій: 1) складання бюджету; 2) затвердження проекту бюджету; 3) виконання бюджету¹.

Третя група фахівців-фінансистів, до якої входять Л. К. Вороно­ва, Н. І. Хімічева, Є. А. Ровінський, В. В. Бесчеревних, Н. В. Сидоро­ва та інші, визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність державних органів зі складання, розгляду, затвер­дження, виконання бюджету та складання, розгляду, затвердження звіту про його виконання, тобто розрізняють п'ять стадій бюджетно­го процесу². Аналогічну кількість передбачав і ЗУ «Про бюджетну систему України», який визначав їх послідовність та компетенцію органів держави, що беруть у них участь.

Четверта група фахівців, чиї погляди ґрунтуються на економіч­ній науці (серед яких, зокрема, В. М. Опарін), поділяє бюджетний процес на дві частини: 1) бюджетне планування; 2) виконання бю­джету. Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження. Це серцевина бюджетного процесу — виконується той бюджет, який прийнято. Слід зауважити, що бю д-

¹ Лискотин М. И. Совстское бюджетпое право/ М. И. Пискотин. — М.:
Юридлит., 1971.-С. 65.

² Воронова Л. К. Зазнач, праця. Є. 126- 128; Химичева Н. И. Зазнач, пра­
ця.— С. 4—6; БесчеревньїхВ. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета /
В. В. Бесчеревньїх. — М.: Юрид. лит., 1976.-- С. 35-37; Ровинскш Е. А. За­
знач, праця.— С. 130; Сидорова Н. В. Зазнач, праця,— С. 169—171.

Жітмг планування є найважливішою складовою фінансового плапу-иіімііи, підпорядкованою вимогам фінансової політики держави. Під мис бюджетного планування фінанси активно впливають на основні економічні та якісні показники державних програм розвитку країни пі виявлення резервів ефективного використання природних, мате­ріальних, трудових, фінансових ресурсів. До принципів бюджетного планування належать: а) регулювання бюджетних питань єдиними правовими нормами; б) адресний і цільовий характер спрямування бюджетних коштів; в) безперервність планування річного бюджету; г) стабільність фінансових показників (норм, податкових ставок, кош­торисів); ґ) балансовий метод.

Завдання бюджетного планування визначаються необхідністю вирішення триєдиного завдання формування бюджету: 1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету; 2) опти­мальний розподіл видатків за окремими групами й галузями; 3) зба­лансування бюджету¹.

Але в будь-якому разі стадія бюджетного процесу — це його певна частина, об'єднана сукупністю процесуальних дій, спрямованих на вирішення конкретних завдань, на досягнен­ня самостійної (кінцевої) мети. Бюджетний процес містить процесуальні норми, тобто порядок застосування норм матері­ального права. Процесуальні норми мають процедурний харак­тер і розподіляються за стадіями бюджетного процесу.

Водночас більшість юристів не мають спільної думки сто­совно того, що послідовність стадій не має суто механічного ха­рактеру, а регулюється нормами бюджетного процесу, які від­ображають послідовну зміну стадій, циклічний характер, зміну прав та обов'язків учасників бюджетного процесу, оскільки бюд­жет перебуває в постійному розвитку, русі². При цьому власне бюджетний процес розуміють як регламентовану нормами бю­джетно-процесуального права діяльність представницьких і ви­конавчих органів державної влади, місцевого самоврядування, інших учасників бюджетного процесу зі складання проектів бюд­жетів, їх розгляду та затвердження, виконання бюджетів та здій­снення бюджетного обліку, складання, зовнішньої перевірки, роз­гляду і затвердження бюджетної звітності, а також здійснення бюджетного контролю на всіх стадіях бюджетного процесу'.

¹ Опарін В. М. Фінанси (загальна теорій) / Іі. М. Опарін // 2 <■ мнд., перс
роб. і доп. - К.: КНЕУ, 2002.- Є. 132 133.

² Наприклад, див.: Фипапсопос прано. ('. 161.
^:і Болтинова О. В. Зазнач, праця. С 5(1.

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

Глма 9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

 

Усі стадії бюджетного процесу базуються на єдиних прин­ципах організації бюджетної діяльності й мають відповідну правову регламентацію. Основні принципи такі:

— принцип розподілу повноважень Верховної Ради Украї­ни, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів дер­жавної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що кожен орган, який бере участь у бюд­жетному процесі, має певну компетенцію, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків, зазначених у законодавстві;

— принцип реальності включення показників доходів і ви­датків. Доходи слід включати до бюджету за джерелами, видат­ки — за цільовим призначенням;

— принцип гласності. Він полягає в тому, що показники бю­джету (зокрема, зведеного) і звіту про його виконання можуть і мають бути оприлюднені через засоби масової інформації, тобто такі показники є доступними для громадян;

— принцип порівняльності полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають змогу здійсни­ти загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних;

— принцип наочності, який означає, що відображення показ­ників бюджету у взаємозв'язку із загальноекономічними показ­никами в Україні та за її межами відбувається шляхом викорис­тання засобів максимальної інформативності із викладенням результатів порівняльного аналізу, визначенням темпів і про­порцій економічного розвитку;

— принцип повноти обсягу в бюджеті означає, що до кожно­го бюджету як публічного фонду коштів включають усі кошти, що їх направляють із прибутково-видаткової частини;

— принцип плановості. Він передбачає, що діяльність пред­ставницьких та виконавчих органів державної влади і місцевого самоврядування щодо бюджету відбувається на підставі прогно­зування соціально-економічного розвитку держави з метою фі­нансового забезпечення її видаткових зобов'язань;

— принцип виконання бюджетів усіх рівнів через органи Державного казначейства через Єдиний казначейський рахунок. Чинне бюджетне законодавство передбачає загальне правило розрахунків через єдиний рахунок бюджету та забороняє здій­снення операцій із виконання бюджету інакше, ніж через систе­му рахунків органів Державного казначейства;

принцип виконання бюджету за бюджетним розписом, що є оперативним планом виконанії» бюджету, документом, у якому встановлено розподіл доходів та фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за певними періодами року відповідно до бюджетної кла піфікації;

принцип бюджетного обліку і надання звітності з вико ііаиия бюджетів усіх рівнів, обов'язковість яких передбачено Ііюджетним кодексом України;

— принцип організації фінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу, оскільки повсякчас здійснюється фінансо­вий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бю­джетних коштів.

Зазначений перелік принципів бюджетного процесу не є вичерпним, бо кожна зі стадій може передбачати принципи, притаманні лише їй. Водночас усі стадії бюджетного процесу ґрунтуються на правових засадах, які мають гарантувати чітке планування, дотримання бюджетної дисципліни і постійний кон­троль за здійсненням усіх видатків. Послідовність стадій не мож­на змінювати, необхідний чіткий їх порядок.

Із напрямом бюджетного процесу пов'язане й поняття бю­джетного циклу. Бюджетний цикл охоплює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування, починаючи з роз­робки й складання проекту акта про бюджет, його розгляду і за­твердження, виконання та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звітності про виконання відповідного бюджету. Бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, в то­му числі бюджетний період, і триває понад два роки. Слід зазна­чити, що ряд країн має триваліший термін бюджетного циклу. Зокрема, в США це три роки, перша стадія (складання проекту бюджету) — півтора року. У ФРН процес складання проекту державного бюджету починається за шість місяців до бюджетно­го періоду, в Японії — за сім, у Франції — за 14 місяців¹.

Під час здійснення окремих етапів діяльності у сфері бюд­жету реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюд жетних правовідносин. При цьому у бюджетному процесі гієно переплітаються економічні, політичні й правові аспекти.

¹ Обіцая тсория финансов/ под |><-д../І. Л. ДроГкопиоії. М.: Папки її биржи, ЮНИТИ, 1995,- С. 82.

19-219

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛІІІ9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

 

§ 2. Учасники бюджетного процесу

У бюджетному процесі беруть участь усі органи державної влади, органи місцевої влади та місцевого самоврядування, бюд­жетні установи, організації, інші юридичні особи, задіяні в бюд­жетній діяльності.

Під учасниками бюджетного процесу Бюджетний кодекс (ст. 20) розуміє органи та їх посадових осіб, наділених бюджет­ними повноваженнями, тобто правами і обов'язками щодо від­повідних бюджетів як на будь-якій окремій стадії бюджетного процесу, так в усьому ньому загалом. Такі повноваження встано­влюються па забезпечення завдань та функцій учасників бюд­жетного процесу, закріплених відповідними нормативно-право­вими актами, що визначають їх правовий статус.

Наприклад, Верховна Рада України як учасник бюджетно­го процесу розробляє пропозиції до поданого урядом проекту Бюджетної резолюції та приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики; роз­глядає проект закону про Державний бюджет; ухвалює Закон про Державний бюджет України на відповідний бюджетний пе­ріод та вносить до нього зміни і доповнення протягом часу його чинності; здійснює контроль за дотриманням бюджетного зако­нодавства на кожній стадії бюджетного процесу; контролює ви­користання коштів резервного фонду Державного бюджету та здійснення таємних видатків; розглядає і приймає рішення щодо звіту про виконання Закону про Державний бюджет України; здійснює інші повноваження, встановлені Конституцією Украї­ни й бюджетним законодавством.

Кабінет Міністрів України розробляє та приймає Деклара­цію цілей і завдань бюджету на наступний бюджетний період (Бюджетну декларацію); подає на розгляд Верховної Ради Украї­ни проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період; розробляє проект Закону про Державний бюджет України та доопрацьовує його під час парламентського розгляду; забезпечує виконання Державного бюджету України; приймає рішення про виділення коштів із резервного фонду Державного бюджету; подає річний звіт про виконання Держав­ного бюджету Верховній Раді України; доводить до відома Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад положен-

Іін І показники міжбюджетних трансфертів та інші показники, Необхідні для затвердження місцевих бюджетів, тощо.

Міністерство фінансів України як учасник бюджетного процесу готує та подає на розгляд уряду проект Закону про Дер живини бюджет України; розробляє і доводить до головних роз­порядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджет­них запитів, визначає порядок і термін їх подання; здійснює у межах своїх повноважень контроль за дотриманням бюджетно­го законодавства на кожній стадії бюджетного процесу стосовно ніс державного, так і місцевих бюджетів; здійснює методичне ке­рівництво з питань складання й виконання бюджету; регулює фінансові взаємовідносини між державним бюджетом і держав­ними цільовими фондами. Саме на Мінфін покладено коор­динацію діяльності центральних органів виконавчої влади, по­в'язаної із забезпеченням своєчасного і повного надходження податків, зборів (обов'язкових платежів) до державного та міс­цевих бюджетів.

Державне казначейство України забезпечує казначейське обслуговування державного і місцевих бюджетів на основі ве­дення єдиного казначейського рахунку та визначає механізм каз­начейського обслуговування бюджетної системи, встановлення єдиних правил бухгалтерського обліку і звітності про виконан­ня державного та місцевих бюджетів, кошторисів розпорядни­ків бюджетних коштів; здійснює управління наявними фінансо­вими ресурсами, що їх обліковує; відкриває, веде та закриває рахунки в органах Казначейства тощо.

До бюджетного процесу долучається і НБУ, який відкриває Державному казначейству України Єдиний казначейський ра­хунок; подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України проект Основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний рік, подає до Кабінету Міністрів України проект Кошторису доходів та видатків НБУ на наступний бюд­жетний рік.

Учасниками бюджетного процесу є Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві ради та їх вико навчі комітети, місцеві державні адміністрації. Вони здійсню ють бюджетні повноваження стосовно власних бюджетів.

Із метою забезпечення контролю до бюджетного процесу за лучають Рахункову палату України, органи Державної контроль­но-ревізійної служби тощо.

19*

292

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ІЇ№». БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

293

 

Поряд із цими органами провідне місце у бюджетному при цесі посідають розпорядники бюджетних коштів, яких Бю джетний кодекс поділяє на головних та розпорядників нижчої о рівня. Відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу, розпорядника ми бюджетних коштів є бюджетні установи в особі їх керівнії ків, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків із бюджету. Бю­джетна установа — це орган, установа чи організація, визна­чена Конституцією України, а також установа або організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами міс­цевого самоврядування, яка цілком утримується за рахунок від­повідного бюджету чи місцевих бюджетів¹. За своїм статусом бюджетні установи є неприбутковими.

Бюджетні установи мають право брати бюджетні зобов'язан­ня витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду, а вищі навчальні закла­ди та наукові установи — також установлених затвердженими планами використання бюджетних коштів і помісячними пла­нами їх витрачання. Зобов'язання, взяті розпорядниками бюд­жетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань, є небюд-жетними і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Узяття таких зобов'язань є бюджетним правопорушенням.

Головними розпорядниками бюджетних коштів є бюджет­ні установи в особі їх керівників (ст. 2 Бюджетного кодексу), які визначаються відповідно до ст. 22 Бюджетного кодексу та за­тверджуються Законом про Державний бюджет або рішенням про місцевий бюджет шляхом установлення їм бюджетних при­значень. У Законі, рішенні про місцевий бюджет бюджетні при­значення визначаються лише головним розпорядникам².

¹ Закон У краї 11 и № 2700 11 ід бюджетною установою розуміє орган, визна­
чений Конституцією України, а також організацію, створену в установленому
порядку органами державної влади (органами влади Автономної Республіки
Крим чи органами місцевого самоврядування), що цілком утримується за
рахунок державного бюджету (місцевих бюджетів).

² Наприклад, згідно з наказом Мінфіну від 30.05.2007 р. № 662, до си­
стеми головного розпорядника коштів, окрім центрального апарату Міні­
стерства фінансів України, входять такі відповідальні виконавці: Державне

Головні розпорядники бюджетних коштів розробляють про­літ і кошторису та бюджетні запити й подають їх до Міпістер-РТНМ фінансів чи місцевого фінансового органу; отримують бюд-НИЧ'ііі призначення і доводять їх у встановленому порядку до ршіюридпиків нижчого рівня; затверджують кошториси та інші Документи, встановлені чинним законодавством, для розпоряд­ників нижчого рівня; забезпечують протягом бюджетного пе­ріоду виконання бюджетних призначень згідно із отриманими бюджетними асигнуваннями; контролюють хід виконання кош­торисів та аналізують ефективність використання бюджетних коштів у розпорядників нижчого рівня; ведуть в установленому іііікоподавством порядку обік та звітність тощо.

Розпорядник коштів бюджету нижчого рівня — це розпо­рядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпоряднику та (або) діяльність якого координу­ється через нього. Постанова Кабінету Міністрів України «Про,'іптвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетипх установ» під 28.02.2002р. №228 закріплює, що розпорядники нижчого рівня, до сфери управління яких належать інші розпорядники нижчого рівня, в процесі складання, розгляду, затвердження та виконання коліторисів застосовують процедури та правила, ви­значені для головних розпорядників (п. 7).

Із метою забезпечення поточної діяльності розпорядників бюджетних коштів вони відкривають рахунки в органах Держав­ного казначейства України.

Чинне законодавство¹ передбачає такі види рахунків, що їх мож­на відкривати бюджетним установам:

• особові рахунки — відкривають головним розпорядникам бюд­жетних коштів і розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня,

казначейство України; Головне контрольно-ревізійне управління України; Державна митна служба України; Державна податкова адміністрація України; Фонд державного майна України; Пенсійний фонд України; Державна про­бірна служба України; Національне агентство України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів (п. 1.4).

¹ Інструкція з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджет­них установ, затверджена наказом Державного казначейства України від 26.12.2003 р. №242, яка встановлює єдині вимоги до порядку ведення бю­джетними установами бухгалтерського обліку руху коштів у касі, на рахунках в установах банків або в органах Державного казначейства, розрахунків із дебіторами та інших активів.

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

СМІІ 9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

 

які мають підвідомчі установи, для подальшого їх розподілу та перс рахування на реєстраційні рахунки;

• реєстраційні рахунки — відкривають розпорядникам бюджет них коштів за відповідними кодами бюджетної класифікації видаткіи для обліку операцій із виконання загального фонду кошторисів;

• спеціальні реєстраційні рахунки — відкривають розпорядникам бюджетних коштів за відповідними кодами бюджетної класифікації ви датків для обліку операцій із виконання спеціального фонду кошторисі в;

• депозитні рахунки — відкривають в органах Державного казна чейства та/або установах банків за коштами, що їх отримали бюджет ні установи в тимчасове зберігання згідно із законодавством (без права користування коштами, які перебувають на цих рахунках). 3;і відповідних умов ці кошти належить повернути або перерахувати за призначенням.

У бюджетному процесі беруть участь і відповідальні виконав­ці бюджетних програм. Вони безпосередньо забезпечують ви­конання однієї або ряду бюджетних програм у системі головного розпорядника; ведуть в установленому порядку облік та звітність; здійснюють інші повноваження, встановлені чинним законодав­ством України, зокрема Інструкцією про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджет­ному процесі, затвердженою наказом Міністерства фінансів Украї­ни від 14.12.2001 р. № 574. Інструкція розмежовує повноваження, права і відповідальність головного розпорядника коштів держав­ного бюджету та відповідальних виконавців бюджетних програм у процесі складання, затвердження й виконання бюджету в умовах упровадження програмно-цільового методу в бюджетний процес.

Відповідальними виконавцями можуть бути: 1) головний розпорядник — за бюджетними програмами, виконання яких за­безпечує його апарат; 2) розпорядники коштів державного бю­джету нижчого рівня й одержувачі коштів державного бюджету, які виконують бюджетні програми у системі головного розпоря­дника. Водночас слід звернути увагу на проблему співвідношен­ня правового статусу головного розпорядника бюджетних кош­тів та відповідального виконавця бюджетної програми, оскільки певною мірою відбувається підміна цих понять, на що зверта­ють увагу у фаховій літературі'.

¹ Якимчук Н. Я. Проблеми правового регулювання бюджетного процесу в Україні/ Н. Я. Якимчук// Сучасний стан та перспективи розвитку фі­нансового права. — Ірпінь: НДІФП, 2007.- С. 135.

Прикладом створення системи відповідальних виконавців може бути Міністерство фінансів України. До його системи як голошюго |имііо|»ідмика коштів, окрім центрального апарату Мінфіну, входять Вісім міді юііідальних виконавців, а саме: Державне казначейство Украї­ни; Головне контрольно-ревізійне управління України; Державна Митна служба України; Державна податкова адміністрація України; Фонд державного майна України; Пенсійний фонд України; Держав­ші пробірна служба України; Національне агентство України з пи-Тіпіь забезпечення ефективного використання енергетичних ресур- гіи. І Іаказом Міністерства фінансів України від 30.05.2007 р. № 662 було затверджено Порядок взаємодії Мінфіну як головного розпо­рядника коштів державного бюджету та відповідальних виконавців бюджетних програм на всіх стадіях бюджетного процесу.

Цільові бюджетні програми, за якими працюють відповідаль-м і виконавці, запроваджують із 2001 р., їх кількість постійно зростає. Правове визначення бюджетної програми заклала Кон­цепція застосування програмно-цільового методу в бюджетно­му процесі, схвалена розпорядженням Кабміну під 14.09.2002 р. № 538-