Фінансово-правові норми: зміст, особливості та види

У будь-якій сфері суспільних відносин, у тому числі фінан­сових, зростання ролі держави не може бути необмеженим, і го­ловний обмежувальний фактор — необхідність нормального функціонування ринкового механізму, для якого адміністратив­ні методи втручання є руйнівними. Тому державне регулювання не заміняє собою дії ринкових механізмів, а використовує їх, по­силюючи або послаблюючи їх вплив відповідно до соціальних потреб. І обґрунтованим видається твердження, що фінансові важелі, які держава, рсалізуючи суспільний вибір, використовує для надання економіці соціального спрямування, відбивають соціальну природу грошей у сучасному світі¹.

Сутність правових відносин як різновиду суспільних має ви­значатися зв'язком норми права і правовідносин. У суспільному житті існує безліч сукупностей або систем норм: норми моралі, економічні, технічні норми тощо. Норми права належать до соці­альних норм, тобто правил поведінки людей в їхніх взаєминах (у суспільних відносинах).

Водночас правові норми мають певні ознаки, відсутні у соці­альних. По-перше, кожній нормі права притаманна загально­обов'язковість: правові норми обов'язкові для всіх, когозазміс-

ТОМ прямо або опосередковано стосуються приписи даних норм; Ції друге, норми права, па підміну від інших соціальних норм, усппижлюються або санкціонуються (тобто допускаються, під-тнгрджуїоться), а також охороняються під порушення будь-ким державою, що здійснює контроль за їх дотриманням; у певних шіпадках за правопорушення вживають передбачені законом за­ходи примусу; по-третє, правові норми відрізняються від інших нидів соціальних норм формальною визначеністю; по-четверте, формальна визначеність права вимагає його письмової, доку­ментальної форми¹. Всі ці ознаки є визначальними і для норм фінансового права.

У системі права норми єдині та взаємопов'язані. Вони не мо­жуть функціонувати ізольовано. Будь-який структурний еле­мент, вилучений із системи права, втрачає системні функції і, як наслідок — соціальну значимість. «Лише взяті в сукупності та­кі характеристики права, як його зміст, засоби впливу, форми виразу, процедури, засоби забезпечення, а також система інфор­мування щодо правових норм дають можливість провести роз­межування між цим регулятором і соціальними нормами... су­спільства, між правом та іншими регуляторами (моральними, груповими тощо), які діють у суспільстві»².

Фінансово-правові норми — це загальнообов'язкові пра­вила соціальної поведінки, встановлені державою у сфері пуб­лічної фінансової діяльності, виражені у формально визначе­них приписах у письмовій формі, що охороняються державою шляхом контролю за їх дотриманням та вжиття передбачених законом заходів примусу за правопорушення.

Фінансово-правові норми визначають права й обов'язки учас­ників фінансових відносин, обставини, за яких вони стають но­сіями прав та обов'язків, і передбачають відповідальність за не­виконання приписів держави.

Результатом дії правової норми є правовідносини. Останні виникають внаслідок впливу різних факторів: матеріальних умов життя суспільства; конкретних умов, у яких перебуває особа (особи); виховання, традицій, звичок, психофізичного складу тощо. Реальні, життєві відносини відбуваються відповідно до

 

¹ Стельмах В. С. Гроші - людина соціум: параметри взаємин/ В. С. Стельмах, Т. С. Смовжепко, 3. Н. Скрипник// Національний банк України. - Л., ЛБІ НБУ, 2006. - С. 156.

¹ Дин.: Проблеми общей теории права и государствн / иод обіц. ред.
В. С. 11е|><'ссяпца. - М.: Норма, 2008. - С. 248 249.

² Тоорми іосударства и права / под ред. Л. ІЗ. Ііепіероііа. М.: Юрист,
1993. іїі.ііі. І. С. 76.

126 ____________ Модуль 1. ПУБЛІЧНА ФІНАНСОВА ДІЯЛЬНІСТЬ І ФІНАНСОВЕ ПРАВ О

приписів правової норми. Здійснюючи правовідносини, норма відбувається як така, втілюється у певному акті поведінки- Це — особливість реалізації норми. Абстрактний, загальний її припис конкретизується та набуває життєвої сили. Особливості реалі­зації норми у правовідносинах визначає характер регульованих відносин¹.

Фінансово-правові норми закріплюють вичерпний перелік учасників фінансових правовідносин, наділяють їх суб'єктивни­ми юридичними правами та покладають на них суб'єктивні юри­дичні обов'язки.

Фіиапсово-правова норма є загальнообов'язковим правилом поведінки, її слід беззаперечно дотримуватися. Загальний ха­рактер фіпапсово-правової норми як будь-якої норми права по­лягає у тому, що вона передбачає можливість неодноразового виконання. Крім того, фінансово-правова норма є формально визначеним правилом поведінки. Внутрішня визначеність фінан-сово-правової норми виражається у змісті, обсязі суб'єктивних прав та юридичних обов'язків учасників фінансової правовідно­сини, виконання яких забезпечує публічну фінансову діяльність, а також у чіткому зазначенні наслідків її порушення. Зовнішня визначеність фінансово-правової норми полягає в тому, що во­на має зовнішню текстуально-правову форму вираження і при цьому є закріпленою у норматнвно-правових актах. Крім того, фінапсоїю-нравовим нормам притаманна системність, що вияв­ляється в їх структурній будові.

Головна особливість фінансово-правових норм полягає в то­му, що вони мають державно-владний, імперативний характер. Держава за їх допомогою приписує правила поведінки юридич­ним особам, громадянам у галузі публічної фінансової діяльнос­ті. Сама суть, зміст фінансово-правової норми зумовлює її імпе­ративний (владний) характер. Ці норми складаються з письмово сформульованих вимог, виражених у категоричній формі, що не допускає їх довільної зміни, вони мають точно й вичерпно ви­значати обсяг прав та обов'язків учасників фінансових правовід­носин. Такі права та обов'язки спрямовані безпосередньо на за­безпечення загальнодержавного інтересу, а опосередковано — на забезпечення інтересів репни учасників фінансових нравовід-

ГЛІМ 4. ФІНАН СОВО-ПРАВОВІ НОРМИ ТА ФІНАНСОВО -ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ 127

Посип. Водночас слід ураховувати той постулат, що в демокра­тичній державі добровільне визнання правових норм (зокрема, фінансових) більшістю має бути обов'язковою умовою нормаль­ного правового регулювання.

Фінансово-правові норми містять, наприклад, адресовані суб'єктам господарської діяльності вимоги вчасно вносити вста­новлені законодавцем платежі до державного та місцевого бю­джетів і позабюджетних фондів; розпорядникам бюджетних кош­ті в — розподіляти та використовувати ці кошти відповідно до затверджених нормативів та їх цільового призначення, нада­вати звіти й інші документи для здійснення контролю з боку компетентних органів, вчиняти інші дії, які б забезпечували аку­муляцію у публічних централізованих фондах грошових ресур­сів та їх використання відповідно до затверджених фінансових планів.

Необхідно зважати на те, що фінансово-правові норми від інших норм права відрізняються, зокрема, мірою забезпечення їх виконання, оскільки останнім часом держава вносить коректи­ви з метою посилення фінансової відповідальності за порушен­ня в галузі фінансів. Це стосується й відповідальності держав­них органів, що здійснюють фінансову діяльність. Так, норми Бюджетного кодексу України передбачають відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення бюджетного планування, органів Державного казначейства України — за не­виконання вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та скла­дання звітності про виконання бюджетів тощо¹.

Отже, сутність юридичної природи фінансово-правової нор­ми полягає в тому, що це писане, встановлене державою у суво­ро визначених порядку і формі та забезпечене заходами держав­ного примусу, виражене у категоричній формі правило поведінки суб'єктів фінансово-правових відносин, які виникають із приво­ду мобілізації, розподілу й використання публічних фондів кош­тів. Це правило закріплює права та обов'язки учасників даних правовідносин. Змістом усіх фінансово-правових норм є діяль­ність держави (територіальної громади) з регулювання фінансо­вих відносин.

 

¹ Халфина Р. О. Общєє учение о иравоопіошепии / Р. О. Халфина. — М.: Юрид. лит., 1974. - С. 55.

 

128 ___________ Модуль 1. ПУБЛІЧНА ФІНАНСОВА ДІЯЛЬНІСТЬ І ФІНАНСОВЕ ПРАВ О

Права й обов'язки учасників фінансових відносин спрямо­вані на забезпечення загальнодержавних інтересів. Особливо яскраво це виражено при справлянні податків та обов'язкових зборів, а також при фінансуванні загальнодержавних програм, утриманні бюджетних установ. Водночас спільний зміст фінан­сово-правових норм, пов'язаний із реалізацією публічної фі­нансової діяльності, має різне конкретне втілення, зумовлене розмаїттям фінансових відносин і багатогранністю фінансової системи.

Структура фінансово-правової норми тотожна структурі будь-якої іншої норми права. Фінансово-иравова норма може містити гіпотезу, диспозицію та санкцію, тобто основні елемен­ти ирлиокої норми, хоч далеко не всі фінансові норми є повними за змістом. Однією з особливостей фінаисово-правових норм є їх розгорнутий обсяг (наприклад, порівняно з нормами консти­туційного права).

Гіпотеза визначає умови, за яких можуть виникати передба­чені нормою юридичні права й обов'язки учасників фінансових відносин у галузі фінансової діяльності (зазвичай, юридичний факт). Такі умови повинні мати конкретне вираження.

Диспозиція є основою норми й містить саме правило пове­
дінки учасників фінансових відносин за передбачених гіпоте­
зою фактичних обставин. Диспозиція виражена у безумовно ви­
значеній формі і, як правило, є достатньо обтяженою за змістом.
Диспозиція може стосуватися не лише прав та обов'язків, а й
об'єкта відносин, їх суб'єктів, документів, що оформлюють від-
нос....... і, та інших сторін регульованих відносин. Однак у будь-
якому разі норма пов'язує правове значення видів об'єктів,
суб'єктів тощо із правами й обов'язками сторін—учасників пра­
вовідносини.

Санкція фінансово-правової норми містить указівки на не­вигідні для її порушника наслідки. Саме в санкції втілено ім­перативний характер приписів у сфері публічної фінансової діяльності. За порушення встановлених умов законодавство пе­редбачає можливість ужиття фінансових, адміністративних, ди­сциплінарних та кримінальних заходів. Точиться тривала нау­кова дискусія щодо наявності фінансової відповідальності (не передбаченої Конституцією України). При цьому необхідно бра­ти до уваги, що фінансові санкції у вигляді штрафів, пені або припинення бюджетного фінансування є обов'язковим наслід-

Глава 4. ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ НОРМИ ТА ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ 129

ком порушення встановлених фінансовою нормою правил пове­дінки. Санкціям фінансово-правових норм властивий ряд ознак.

Зокрема, оскільки санкції є одним із видів державного при­мусу, вони об'єктивно втілюються у нормах фінансового законо­давства; застосовуються спеціально уповноваженими органами; їм притаманна імперативність і майновий характер. Мета їх — забезпечення суспільних та державних фінансових інтересів, відшкодування недоотриманих бюджетом і позабюджетними фондами грошових надходжень, дотримання фінансової дисцип­ліни.

Санкції фінансово-правових норм за своєю сутністю є еко-номічно-юридичними (майновими), бо невигідність, небажа­ність передбачуваних ними заходів полягає у зменшенні майно­вої сфери правопорушника через його грошові фонди й засоби. Ці заходи покликані виливати на економічний стан платників, вони призводять до зменшення сум, що залишаються у їх розпо­рядженні, скорочують відрахування до фонду економічного роз­витку тощо.

Розглядаючи санкції фінансово-правових норм у повному обсязі, в їх функціях можна виділити таку особливість, як поєд­нання правовідновлювального і штрафного (карного) характе­рів. Завдяки реалізації санкцій відновлюється порушена фінан­сова дисципліна, в тому числі порядок нарахування та сплати податків. Отже, санкції дають змогу відшкодувати збитки, завда­ні правопорушенням, та відновити становище, що існувало до його вчинення. Оптимальною є ситуація, коли застосовують­ся санкції, що водночас виконують компенсаційні та штрафні функції.

Наприклад, фінансова санкція — це штрафний засіб держав­ного примусу, виражений у грошовій формі, що застосовується уповноваженим державним органом до платника податків за вчи­нення податкового правопорушення у порядку, встановленому фінансово-правовими нормами, з метою реалізації суспільних інтересів при забезпеченні грошових надходжень до бюджету.

Фінансові норми є досить різноманітними за своїми якостя­ми й рисами. Це дає змогу класифікувати їх за цілим рядом ознак. Зокрема, залежно від способу впливу на учасників фінан­сових відносин, визначального характеру їх юридичних прав та обов'язків фінансово-правові норми можна поділити натри ви­ди: зобов'язувальні, заборонні й уповноважувальиі. При цьому

9-219

130 ___________ Модуль 1. ПУБЛІЧНА ФІНАНСОВА ДІЯЛЬНІСТЬ І ФІНАНСОВЕ ПРАВО

незалежно від виду фінансово-правові норми мають категорич­ний характер, що пояснюється значенням закріплецих правил поведінки учасників фінансових відносин для держави, зокрема щодо забезпечення органів державної влади та місцевого само­врядування відповідними фінансовими ресурсами.

Зобов'язувальні фінансово-правові норми вимагають від учасників фінансових відносин відповідних дій і встановлюють їх права та обов'язки у сфері цих відносин. Саме в цих нормах переважно виявляється основний метод фінансово-правового регулювання — метод владних приписів. Більшість норм фінан­сового права є зобов'язувальними. Так, відповідно до ст. 67 Кон­ституції України, кожен зобов'язаний сплачувати податки і збо­ри в порядку і розмірах, установлених законодавством. Згідно з п. 4. ст. 85, до повноважень Верховної Ради України належить затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішень щодо звіту про його виконання. Відповідно до ст. 111 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного зако­нодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно дер­жавного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не перед­бачено законодавством.

Заборонні фінансово-правові норми містять заборону на пев­ні дії, встановлюють обов'язок учасників фінансових відносин утриматися від них. Так, ч. 6 ст. 15 Бюджетного кодексу Украї­ни забороняє використовувати емісійні кошти НБУ на фінансу­вання дефіциту Державного бюджету України. Бюджетна уста­нова не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридич­ним та фізичним особам, окрім випадків, передбачених законом про Державний бюджет України (ч. З ст. 21 Бюджетного кодек­су). Слід зазначити, що кількість заборонних фінансових норм, порівняно із зобов'язувальними, незначна. Причина —перевага зобов'язань, що містяться у приписах уповноважувальних норм. Оскільки у нормі є чіткий припис дотримуватися встановлених правил поведінки, немає потреби запроваджувати додаткові за­борони.

Уповноважу вальні фінансово-правові норми визначають права учасників фінансових відносин на певні самостійні дії у передбачених межах. На відміну від приватних галузей права,

Гла ва 4. ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ НОРМИ ТА ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ ВІД НОСИНИ 131

фінансове право як публічна галузь містить незначний перелік уповноважувальних приписів, хоч їх кількість із часом збільшу­ється внаслідок поступового переважання приватної форми влас­ності та розширення ролі договорів, у тому числі у фінансовій діяльності. Такі норми дають змогу учасникам фінансових відно­син приймати самостійні рішення, але в чітко визначених межах. Однак уповноважувальні норми у фінансовому праві також ма­ють імперативний характер, оскільки учасникам фінансових відносин заборонено виходити за межі встановлених приписів. Зокрема, згідно зі ст. 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджують бюдже­ти, встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону. Причому частина передбачених місцевих зборів є обов'язковою для введення на території відповідної громади.

За ч. 1 ст. 85 Бюджетного кодексу України держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи орга­нам місцевого самоврядування право на здійснення видатків. Водночас існує обмеження, що це може відбутися лише за умо­ви відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріпле­них за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфер­тів із Державного бюджету України. Певною мірою уповноважу­вальні фінансово-правові норми покликані розвивати ініціати­ву учасників фінансово-правових відносин, передусім суб'єктів господарювання (юридичних і фізичних осіб—суб'єктів підпри­ємницької діяльності) та органів місцевого самоврядування.

За змістом норми фінансового права можуть бути матеріаль­ними і процесуальними. Матеріальні фінансово-правові нор­ми закріплюють види й обсяг грошових зобов'язань юридичних та фізичних осіб перед державою і територіальними громадами, джерела утворення фінансових ресурсів, види видатків тощо, тобто виражають матеріальний (грошовий) зміст юридичних прав і обов'язків учасників фінансових відносин. Більшість норм фінансово-правового інституту бюджетного устрою є матеріаль­ними.

Процесуальні (процедурні) фінансово-правові норми ви­значають порядок діяльності у сфері мобілізації, розподілу й ви­трачання публічних фондів коштів. Цілий інститут фінансового права присвячено лише процедурним питанням — бюджетний

9*

132 ____________ Модуль 1. ПУБЛІЧНА ФІНАНСОВА ДІЯЛЬНІСТЬ І ФІНАНСОВЕ ПРАВО

процес. Бюджетний кодекс установлює процедуру складання проекту закону про Державний бюджет України, розробки бю­джетної резолюції, складання бюджетних запитів; розгляду й затвердження акта про бюджет парламентом; його виконання; складання, розгляду і затвердження звітності про виконання дер­жавного бюджету.

Водночас бюджетне право є винятком із загальної сукупнос­ті фінансових інститутів, що містять, поряд із матеріальними, і процесуальні правові норми. Це стосується як податків і непо­даткових доходів, так і видатків бюджетної системи України. На жаль, не всі фінансові норми характеризуються високим рів­нем розробки й вимогою чітко дотримуватися встановлених правил поведінки, що досить часто ускладнює можливість задо­волення фінансових інтересів держави. На практиці часто вини­кають ситуації, особливо у сфері податкових відносин, коли ко­лізії у нормативно-правових актах або нечітко виписані правила поведінки спричинюють проблеми у застосуванні фінансово-правових норм.

Розуміння ролі процесуальних норм та їх значна кількість (навіть поза межами бюджетного права) дали змогу вченим го­ворити про включення до фінансового права фінансового про­цесу. У вузькому розумінні фінансовий процес — це врегульова­на фінансовим процесуальним правом сукупність послідовних процесуальних дій державних органів, органів місцевого само­врядування, інших суб'єктів фінансових правовідносин у сфері управління публічними фінансами, що виконуються за певною процедурою, мають певні стадії, установлені фінансовими про­цесуальними нормами, за допомогою яких реалізуються матері­альні норми фінансового права¹.

За терміном дії розрізняють постійні та тимчасові норми фі­нансового права. Останні притаманні сфері регулювання бю­джетних відносин.

За дією у просторі виокремлюють загальнодержавні й міс­цеві норми. Останні властиві діяльності муніципальних органів влади.

За колом осіб, на яких фінансові норми поширюють свою дію, їх поділяють на загальні, спеціальні, виняткові.

¹ Пилипеико К. М. Стан і напрями дослідження фінансового процесу в Україні / К. М. Пилипеико // Сучасний стан та перспективи розвитку фінан­сового права. — С. 67.

Глиа 4. ФІНА НСОВО-ПРАВОВІ НОРМИ ТА ФІНАНСОВО-ПРАВ ОВІ ВІДНОСИНИ Щ

Залежно від характеру дій суб'єктів фінансових відносин на підставі пормативно-правових актів, що охоплюють різні види фіпапсово-правових норм, розрізняють' чотири форми реаліза­ції норм фінансового права:

1) виконання (суб'єкти провадять активні дії для втілення приписів, що містяться в зобов'язувальних нормах);

2) використання (суб'єкти фінансово-правових відносин ре­алізують суб'єктивні права й обов'язки, передбачені диспози­цією фінансово-правової норми);

3) дотримання (суб'єкти виконують припис про заборону дій у галузі фінансів);

4) застосування (органи держави й органи місцевого само­врядування, наділені владними повноваженнями, через правоза-стосовні акти провадять дії, скеровані на формування, розподіл і використання централізованих та децентралізованих фондів коштів).

Говорять також про наявність у фінансовому праві право­вих норм із технічним змістом, або техніко-юридичних право­вих норм². Сюди належать, зокрема, правила бухгалтерського обліку та звітності або норми, що містяться у бюджетній класи­фікації. Але в будь-якому разі юридичного значення у галузі фінансового права надають лише технічним нормам, пов'язаним із публічною фінансовою діяльністю.