Бюджетні правовідносини: поняття, особливості, суб'єкти

Бюджетні правовідносини є наслідком правового регулю­вання державою суспільних (економічних) відносин, що вияв­ляється у наданні їм юридичної форми. Слід зазначити, що саме в бюджетній діяльності будь-який її акт (розподіл коштів між окремими ланками бюджетної системи, використання бюджет­них асигнувань) можна здійснювати лигне на основі правового акта. Науковці вбачають у цьому нерозривну єдність матеріаль­ної та правової сторін бюджетних відносин¹.

¹ Фінансове право: підруч. / керівник аит. кол-иу і відп. ред. Л. К. Воро­нова. — Харків: Консум, 2000.— С. 124.

Бюджетні правовідносини становлять основу фіпансопо-бюджетпого механізму. Нони перебувають у процесі постійних змін при перебудові економіки, побудові її на ринкових засадах. Ііюджетні правовідносини — це суспільні відносини, врегу­льовані бюджетно-правовими нормами і пов 'я.шні.і ро.іподі-лом, перерозподілом та витрачанням фінансових ресурсів, акумульованих бюджетною системою країни.

Стаття 1 Бюджетного кодексу України закріплює, що цей документ регулює відносини, що виникають у процесі складан­ня, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду зві­тів про їх виконання, а також контролю за виконанням Держав­ного бюджету України й місцевих бюджетів.

Як складова фінансових відносин бюджетні відносини мають ті самі загальні риси, що й фінансові. Водночас їм як складовій окремого фінансово-правового інституту (або навіть підгалу-зі фінансового права) притаманний ряд особливостей. Зокре­ма, до таких належать звужене, порівняно з фінансовими, коло суб'єктів таких відносин.

Суб'єктами бюджетного права є особи, наділені правосуб'єкт-ністю, тобто ті, що потенційно здатні бути учасниками бюджет­них правовідносин. Наприклад, держава у бюджетних правовід­носинах бере участь як єдина система органів; її дієздатність виявляється в дієздатності органів, що представляють її у таких відносинах. Відповідний орган, діючи від імені держави, вико­нує частку її завдань і функцій. Одночасно він є колективним суб'єктом бюджетних правовідносин.

Безпосередніми суб'єктами бюджетних правовідносин є й органи місцевого самоврядування, які діють від імені місцевих громад, що проживають на території відповідних адміністратив­но-територіальних одиниць. При цьому органи місцевого само­врядування реалізують як суб'єктивні матеріальні права міс­цевої громади, діючи від імені адміністративно-територіальної одиниці, так і власні повноваження, діючи від власного імені.

Що стосується юридичних осіб, то серед учасників бюджет­них відносин переважають юридичні особи публічного права. Причому вони можуть бути наділені як суб'єктивними правами (зокрема, органи законодавчої або виконавчої влади), так і юри­дичними обов'язками (наприклад, бюджетні установи, що с роз­порядниками бюджетних коштів). Юридичні особи приватного права є зазвичай отримувачами (а не розпорядниками) бюджет-

224

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛШ 7. БЮДЖЕТ ТА БЮДЖЕТНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

225

 

них ресурсів¹. Скажімо, їх може залучати розпорядник бюджет­них ресурсів для виконання зобов'язань за господарськими до­говорами, укладаючи які, розпорядники забезпечують власну господарську діяльність.

Як одержувачі бюджетних коштів юридичні особи приват­ного права володіють бюджетно-правовою правосуб'єктністю, що має особливості: вона є вужчою порівняно із правосуб'єктніс­тю інших суб'єктів бюджетних правовідносин; не має владно-імперативного характеру; юридичні особи приватного права не наділені компетенцією як особи публічного права в бюджетній сфері, а мають лише права та обов'язки (крім такого повнова­ження в бюджетному процесі, як бюджетне асигнування); вона є похідною від цивільно-правової, а не публічно-правової, як у інших суб'єктів бюджетного права, правосуб'єктності юридич­них осіб приватного права; юридичні особи приватного права стають учасниками бюджетних правовідносин на добровільних засадах, що загалом не властиво юридичним особам публічного права; обсяг прав і обов'язків юридичних осіб приватного права змінюється залежно від їх ролі в даному правовідношенні та ви­ду за класифікацією бюджетних відносин².

Учасниками бюджетних відносин не можуть бути фізичні особи, оскільки вони, згідно з чинним законодавством, не мають права безпосередньо отримувати кошти з бюджетів будь-якого рівня на власне фінансування. Фізичних осіб можуть лише опо­середковано залучати до бюджетних відносин як отримувачів бюджетних коштів, шляхом продажу товарів, послуг або вико-

¹ Водночас зазначають, що у пострадянському суспільстві між юридич­
ними особами приватного права та державою, від імені якої діють уповно­
важені нею органи, у сфері бюджетних відносин формуються дедалі тісніші
взаємозв'язки. Така тенденція яскраво виявляється, зокрема, при наданні
юридичним особам недержавного сектора статусу одержувачів бюджетних
коштів чи при укладенні публічного договору між Державним казначейством
України та комерційними банками на обслуговування бюджетних установ.
Див.: Золоту хіна Ж. М. Проблеми визнання юридичних осіб приватного пра­
ва суб'єктами бюджетних правовідносин / Ж. М. Золотухіна // Сучасний стан
та перспективи розвитку фінансового праиа.— С. 104—107.

² Якимчук Н. Я. Теоретико-правовме проблеми понятий субьекта бюд­
жетних правоотношений / Н. Я. Якимчук // Фипансово-ііравовая доктрина
постсоциалистического государетва: материальї Международ. науч. конф.,
Черновцн, 22-24 сент. 2003 г. - Чернопцьі, Рута, 2003. - Вьш. 1.- С. 130—
140.

ішіііін робіт розпорядникам бюджетних ресурсів, котрі, у спою чергу, можуть діяти лише у межах закріплених за ними бюджет­них повноважень.

Провідну роль у бюджетних відносинах від і і раю її. представ­ницькі органи, які своїми рішеннями затверджують акти про бю­джет, а також органи виконавчої влади (центральної або на міс­цевому рівні), що є основними виконавцями бюджетів. Окреме місце належить органам спеціальної компетенції у галузі фінан­сів (Міністерству фінансів, Державному казначейству тощо), які безпосередньо забезпечують бюджетну діяльність. З іншого боку, важливими учасниками бюджетних відносин є бюджетні установи — розпорядники бюджетних коштів.

Традиційно суб'єкту бюджетних правовідносин властиві такі ознаки: він бере участь у розподілі доходів і видатків між різ­ними ланками бюджетної системи; є учасником бюджетного про­цесу та одержує з бюджету кошти у формі бюджетного фінан­сування (асигнування, кредитування, інвестування). Суб'єкти бюджетних правовідносин мають або одну з цих ознак, або кіль­ка одночасно¹.

Особливістю бюджетних відносин є їх велика деталізова-пість. Оскільки коштів на фінансування видатків ніколи не ви­стачає і держава змушена фінансувати лише невідкладні по­треби, вона має детально регламентувати права й обов'язки всіх учасників бюджетного процесу для забезпечення ефективного, цільового та економного витрачання фінансових ресурсів та їх постійного й планового надходження до бюджету певного рівня. Відповідно, порядок відпускання коштів та їх витрачання вста­новлено в актах, що входять до бюджетного законодавства.

Джерела бюджетного права

Джерело права як явище і як поняття, що його відображає, розглядають в юридичній літературі з різних сторін і в різних аспектах. Використовують і етмологічні, і природні (географіч­ний, біологічний тощо), і соціальні (політичний, ідеологічний, соціальний і т. ін.), й економічні, й філософські фактори". Тра-

¹ Химичева Н. И. Субьекті,] сопетского бюджетного прана/ II. II. \пмп
чева. — Саратов: Изд-во Саратов, ум-та, 1979. С. 39.

² Наприклад, див. -.Марчснко М. II. Мето.. кп права / М. 11. Марченко.

М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007. 7(і() с

15-219

226

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛЙІ І БЮДЖЕТ ТА БЮДЖЕТНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

227

 

диційно джерело права розглядають і у формально-юридично му плані, коли увага концентрується на засобах або способах внутрішньої організації правової матерії, а також на формах її вираження зовні. На відміну від первинних (матеріальних, соці­альних та інших) джерел права, формально-юридичні є вторин­ними джерелами права. їх випускають у вигляді законів та під-законних нормативно-правових актів, і вони існують відносно один одного в чіткому ієрархічному, субординаційному поряд­ку, взаємопідпорядковуються, доповнюють і деталізують один одного.

Із формально-юридичної точки зору, джерелами бюджетно­го права є норматишю-правові акти, що містять норми та при­писи у сфері бюджету, бюджетної діяльності, бюджетних відно­син, їх перелік міститься у ст. 4 Бюджетного кодексу України¹ й охоплює: 1) Конституцію України; 2) Бюджетний кодекс Украї­ни; 3) Закон про Державний бюджет України; 4) інші закони, що регулюють бюджеті правовідносини; 5) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі й на ви­конання Бюджетного кодексу та інших законів України, що ре­гулюють бюджетні відносини; 6) нормативно-правові акти цент­ральних органів виконавчої влади, прийняті на підставі й на виконання Бюджетного кодексу, інших законів, нормативно-пра­вових актів уряду, що регулюють бюджетні відносини; 7) рішен­ня органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті від­повідно до Бюджетного кодексу та нормативно-правових актів уряду й центральних органів виконавчої влади. Крім того, до джерел бюджетного права слід віднести й міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою України.

У бюджетного права надзвичайно багато джерел, причому не так постійного, як періодичного характеру. Причина — щорі­чне прийняття представницькими органами влади актів про всі бюджети, які входять до бюджетної системи країни, та актів, що

¹ Хоча ст. А Бюджетного кодексу України називається «Склад бюджет­ного законодавства», за змістом нона ьизначас сукупність нормативно-пра­вових актів, які регулюють бюджетні підносили, що с значно ширшим, ніж просто бюджетне законодавстно, і дас підстаии гоїюрити саме про джерела бюджетного права. На підтвердження цього див.: Науково-практичний ко­ментар Бюджетного кодексу України / за паї-, ред. П. В. Мельника. — К.: Юрінком Іитер, 2003.- С. 13-16.

ЇМ Приймають органи тікші,пгіпі влади па ним ні,шия затвердже­них бюджетів. І таких актіїї нараховують монад 10 тисяч, хоча

,'ДІ'ОІЯЬІІІОГО ПОПИ СТОСУЮТЬСЯ МІСЦГІІІІХ ОЮДЛеІІП, ІІПДНОЧІІГ І

щодо Державного бюджету таких актів може щороку оутп кіль КШ'от (переважмо відомчого характеру).

Конституція України (ст. 95) визначає загальні засади фор муііііинм бюджетної системи України, побудовані на сирлигд,/шному й пеунередженому розподілі суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Лише Закон про Дер жавшій бюджет України визначає будь-які видатки держави па загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Отже, Конституція обмежує фінансові ресурси, якими може оперувати уряд протягом бюджетного періоду для забезпе­чення державної політики. Принципом бюджету є його збалан­сованість; регулярні звіти про доходи і видатки Державного бю­джету України має бути оприлюднено.

11 а виконання завдань та положень Конституції України бу­ло розроблено і 21 червня 2001 р. прийнято Бюджетний кодекс України — єдиний допоки кодифікований акт у сфері фінансо­вої діяльності. Кодекс установив верховенство бюджетного за­конодавства, оскільки всі нормативно-правові акти мають за­стосовуватися у частині, що не суперечить йому та Закону про Державний бюджет України (ст. 4). У Кодексі визначено струк­туру та принципи бюджетної системи, дано поняття бюджетно­го процесу та встановлено компетенцію його учасників, висвіт­лено міжбюджетні відносини. Бюджетний кодекс складається із загальної та особливої частин, що має шість розділів.

Бюджетний кодекс посідає чільне місце в механізмі право­вого регулювання бюджетних відносин. Одним із його завдань стало сприяння швидшому просуванню України до фіскаль­ної децентралізації. У цьому плані Бюджетний кодекс орієнту­ється та спирається на два важливі законодавчі акти — Кон­ституцію України та ЗУ «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (зі змінами), в яких передбачено по­ступове ослаблення чималої фіскальної влади, зосередженої па обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення й фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Водночас у чинному законодавстві й досі відсутній механізм реалізації спільної програми фіскальної децентралізації. Відпо­їв*

228

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГМН Т. 6ЮДЖЕТ ТА БЮДЖЕТНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

229

 

відно, питання про наділення місцевих бюджетів повноважен­нями, підкріпленими належними фінансовими ресурсами, поки не вирішено.

23 червня 2009 р. Верховна Рада України прийняла в дру­гому читанні й в цілому проект ЗУ «Про внесення змін до Бю­джетного кодексу України» від 02.07.2008 р. № 2709 — нову ре­дакцію Бюджетного кодексу (далі по тексту — Закон № 2709). Документ передбачає формульиу систему трансфертних взає­мовідносин між Державним та більш як 12 тисячами місце­вих бюджетів. Закон передбачає введення нових та уточнення чинних понять у сфері бюджетного законодавства, конкретиза­цію головних функцій розпорядників бюджетних коштів і по­ложень щодо операцій із державним та місцевим боргами тощо. З липня Закон № 2709 було направлено на підпис Президентові України.

Чинне законодавство передбачає нормативне планування бюджетів самоврядування, тобто при визначенні централізова­них надходжень до місцевих бюджетів точкою відліку є норма­тив «бюджетної забезпеченості жителів». Розробники Кодексу орієнтувалися на формування регіональних бюджетів на фор-мульній, а не на суб'єктивній, основі: необхідний обсяг витрат того чи того регіону розраховують на базі нормативів бюджет­ного забезпечення його жителів¹.

Згідно з Кодексом, до місцевих бюджетів входять бюджети місцевого самоврядування (бюджети власне територіальних гро­мад) та районні, обласні бюджети й бюджет Автономної Респуб-

¹ Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості — це гарантований держаною в межах наявних бюджетних ресурсів рівень фінансового забез­печення виконання повноважень Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів місцевого самоврядування, що використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансферті» при розрахунку видатків між бюджетами різних рівнів. Він є єдиним для місцевих бюджетів усіх рівнів та дорівнює, середнім по країні видаткам на одного споживача конкретної бюджетної послуги за кожним ви­дом бюджетних видатків (Автономної Республіки Крим, обласного бюджету, бюджетів Києва, Севастополя, місі республіканського Автономної Республі­ки Крим та міст обласного значення, бюджету району). При визначенні дано­го нормативу враховують показник мінімальної бюджетної забезпеченості, тобто мінімально допустиму вартість бюджетної послуги, що надається орга­нами державної влади або місцевого самоврядування за рахунок коштів від­повідно]!) бюджету в грошовому вираженні надушу населення.

ДІМТІ Крим. ()соблпву увагу слід звернути па IV ролі., що її відво­дить Іііііджетпіи'і кодекс такій одиниці, як оюджет району¹.

До найважливіших джерел бюджетного права палежп 11. 11а- ЩіШ про Державний бюджет України, який щороку розробляє у порядку виключної бюджетної законодавчої ішііі.і і мни Каїн М»'Т Міністрів України та затверджує парламент за встановленії МИ процедурами. Цей закон становить, по суті, правову форму бюджету. 11 а відміну від інших законів, бюджетні і іі має обумов лгчіу процесуальну форму складання. Його зміст із процссуаль ного боку визначено Бюджетним кодексом України (ст. 38), Правилами оформлення проекту ЗУ про Державний бюджет України та Регламентом Верховної Ради України. Характерною ознакою зазначеного Закону є його періодичний характер, оскіль­ки і Іакон приймають на поточний бюджетний період — один рік. Слід зауважити, що і Бюджетний кодекс України, і щорічний 1 Іакоп про Державний бюджет України є спеціальними бюджет­ними законами.

Що стосується інших законів, які регулюють бюджетні пра­вовідносини, то це можуть бути як закони такі, що присвячені регулюванню виключно бюджетних відносин, так і ті, що міс­тять лише окремі норми, які регулюють бюджетну діяльність. Як приклад останніх можна навести ЗУ «Про місцеве самовря­дування».

Говорячи про інші джерела бюджетного права, слід зверну­ти увагу на акт, з яким, відповідно до Бюджетного кодексу, по­в'язують процедуру бюджетного планування, а саме Бюджетна декларація. За ЗУ «Про Кабінет Міністрів України» в редакції від 16.05.2008 р. № 279-УІ уряд не пізніше 1 березня року, що

¹ 3 об'єктивних причин розробники Кодексу змушені були обмежити відносини Державного бюджету саме з бюджетами районів (не понижуючи рівня далі), оскільки їм було важко чітко виписати розподіл дохідних пов­новажень для бюджетів міст районного значення, 793 селищних бюджети та 10 256 сільських бюджетів.

Водночас Кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджетної де­централізації. У цьому контексті слід звернути увагу па внесення змін до Конституції України, що відбулося наприкпщі 2004 р. Саме годі значну увагу приділяли необхідності запровадження процесів децентралізації фінансових ресурсів. Однак і досі до законодавства не внесено зміїні, які б створили реальні фінансові можливості для виконання органами місцевого самовря­дування власних повноважень, як це передбачено О'вропсі'к ькою хартією міс­цевого самоврядування, до якої Україна приєдналася.

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ПИМ 7. БЮДЖЕТ ТА БЮДЖЕТНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

231

 

передує плановому бюджетному періоду, схвалює Декларації!і цілей та завдань бюджету (Бюджетну деклараігію),-'що її ви користовують для розробки проекту закону про Державний бюд жет на відповідний рік. Бюджетна резолюція затверджується постановою Верховної Ради України та відображає основні на­прями бюджетної політики на планований рік; є програмою, на яку уряд має орієнтуватися, складаючи проект Закону про Дер­жавний бюджет¹.

У межах компетенції, визначеної Конституцією України, Бюджетним кодексом і чинним законодавством, уряд та органи центральної виконавчої влади здійснюють поточне норматив­но-правове регулювання бюджетної діяльності. Визначальне місце в цьому процесі посідають органи системи Міністерства фінансів та Державного казначейства. Відповідно, в межах ком­петенції, визначеної статтями 142 і 143 Конституції України, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві дер­жавні адміністрації», актами Автономної Республіки Крим, рі­шення щодо регулювання відносин, пов'язані з утворенням, роз­поділом і використанням коштів відповідних місцевих бюджетів, ухвалюють представницькі й виконавчі органи Автономної Рес­публіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцево­го самоврядування.

У сфері бюджетних відносин важливого значення надано бюд­жетним документам, що регламентують виконання бюджету за дохідною та видатковою частинами. Бюджетні документи поді­ляють на планові (проекти бюджетів, розписи відповідних бю­джетів, кошториси бюджетних установ тощо), оперативні (дору­чення фінансових органів на перерахування коштів із місцевих бюджетів на реєстраційні рахунки головних розпорядників бю­джетних коштів тощо) та звітні (звіти бюджетних установ, фі­нансових і кредитних організацій про виконання бюджетів).

Загалом ст. 4 Бюджетного кодексу України містить вичерп­ний перелік пормативпо-правових актів, які входять до складу бюджетного законодавства, що не підлягає розширеному тлума­ченню. При цьому бюджетне законодавство України побудоване за принципами, визначеними у статтях 8, 95 та 143 Конституції

України. Нони полягають у верховенстві закону та незалежної-ТІ окремих ланок бюджетної системи країни, що будується па

Ийпідлх справедливого і пеупсреджепого розподілу гупіілі..................... го

бйі'іпства між громадянами і територіальними громадами. Акти бюджетного законодавства не мають зворотної сили і застосопу Ніться до відносин, що виникають після набуття ними чин мості, МК'іцо інше не передбачено Бюджетним кодексом України.

Бюджетне законодавство, виходячи з особливих і'юго фупк цііі та значення, розглядають як один із чинників змеї і шеп пя ті нізації економіки. Тому воно потребує постійного удоскопалпі ця, уніфікації та пристосування до сучасного стану суспільства. Серед головних проблем, які існують у бюджетному законодав­стві, називають невідповідність обсягу видатків, що їх держа­ва має здійснювати згідно з чинним законодавством, із обсягом видатків, які вона фактично може здійснювати; недостатня уре-гульованість відповідальності за бюджетні правопорушення; недостатній контроль за утворенням бюджетів усіх рівнів тощо¹. Відповідно, розробляються й шляхи вирішення зазначених про­блем.

Питання для самоконтролю

1. Розкрийте поняття бюджету, його соціально-економічне й політичне значення.

2. Розкрийте зміст бюджету та функції, що їх він виконує.

3. Які складові частини бюджету?

4. Розкрийте поняття бюджетного права.

5. Як можна класифікувати бюджетно-правові норми?

6. Назвіть особливості бюджетних правовідносин.

7. Чи існує різниця між суб'єктами та учасниками бюджетних правовідносин?

8. Які джерела бюджетного права?

9. Які вихідні положення бюджетної діяльності закріплено в Конституції України?

10. Як можна класифікувати бюджетні документи?

 

' За Законом України № 2709, ролі, Бюджетної революції відіграють Ре­комендації парламентських слухань і:і миташ. бюджетної політики на наступ­ний бюджетний період.