Система публічних фондів коштів як матеріальна основа системи публічних фінансів

Як ми вже зазначали, під публічними фінансами доцільно розуміти суспільні відносини, які пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і які виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання наступних публічних фондів коштів:

1) фондів коштів держави;

2) фондів коштів органів місцевого самоврядування;

3) фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності цих фондів.

До фондів коштів держави автори одного із найновіших підручників з фінансового права відносять[136]:

1) федеральний бюджет або державний бюджет в унітарних державах;

2) бюджети суб’єктів федерації;

3) державні позабюджетні фонди;

4) фонди грошових коштів Центрального банку країни та інших кредитних організацій, заснованих на державній власності;

5) фонди грошових коштів державних та унітарних підприємств та державних установ.

Розглядаючи наведений перелік, відзначимо, що на нашу думку, у державах з федеральним устроєм, які проголосили у своїх конституціях повну незалежність суб’єктів федерації щодо утворення, розподілу (перерозподілу) та використання їх бюджетів та позабюджетних фондів, бюджети суб’єктів федерації не повинні належати до державних фондів коштів і мають розглядатися як окремий вид публічних недержавних фондів.

Зазначимо також, що державний бюджет може включати цільові фонди спеціального призначення, у тому числі фонди обов’язкового соціального страхування. В різних країнах перелік таких бюджетних фондів цільового призначення може бути різним. В Україні, наприклад, до таких державних бюджетних фондів цільового призначення належать кошти спеціального фонду Державного бюджету України, у тому числі Фонд України соціального захисту інвалідів, що формується та використовується відповідно до Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів”[137]. У Російській Федерації Державний бюджет також включає цільовий бюджетний фонд, який формується за рахунок доходів цільового призначення або у порядку цільових відрахувань та інших надходжень, які використовуються за окремим кошторисом[138].

Деякі автори не включають до фінансової системи країни та до державних фінансів фонд банківського кредитування центрального банку країни. Вони мотивують це тим, що відповідно до конституцій країн СНД (зокрема Росії) центральний банк країни є незалежним від органів виконавчої влади та підзвітним лише парламенту країни[139]. Можна сказати, що така позиція базується на теорії субординації у публічних суспільних відносинах, яка інтенсивно обговорювалася вченими-юристами минулого століття і була відкинута ними як не дуже вдала. Так, неможливість чіткого визначення публічності у відносинах шляхом виявлення лише стосунків субординації відзначалася ще класиками публічного права, пошуки яких ми розглядали раніше.

Аналізуючи спеціальні фонди коштів та грошові резерви центральних банків країн, на нашу думку, необхідно ставити питання ширше, а саме: ці фонди коштів є публічними чи приватними фондами коштів? Якщо відносини, що виникають з приводу їх утворення, розподілу та використання, відповідають усім ознакам публічності, то ці відносини та відповідні фонди коштів є публічними незалежно від наявності чи відсутності прямої субординації між державними органами та інституціями, які наділені повноваженнями щодо утворення, розподілу та використання цих публічних фондів коштів.

Проаналізуємо, чи присутні основні ознаки публічності в суспільних відносинах, що виникають з приводу фондів коштів центральних банків країн. Відповідно до законодавства майже всіх країн, у тому числі України та Російської Федерації, статутний капітал центрального банку, спеціальні фонди коштів та грошові резерви є власністю держави (отже, перша ознака публічності цих фондів коштів наявна)[140]. Основною функцією центральних банків країн є забезпечення стабільності грошової одиниці держави[141]. Тобто утворення, розподіл, управління та використання спеціальних фондів коштів та грошових резервів центральних банків країн здійснюється насамперед з метою задоволення державного інтересу та державної потреби у забезпеченні стабільності власної валюти (тим самим наявна і друга ознака публічності відповідних фондів).

Отже, можна сказати, що відносини, які виникають щодо спеціальних фондів коштів та грошових резервів центральних банків країн, виникають з приводу пристосування матеріального носія (об’єкта) цих суспільних відносин до спільного використання всіма членами суспільства і регулюються шляхом встановлення владних приписів держави (що означає наявність третьої та четвертої ознак публічності, виділених нами раніше). Таким чином, спеціальні фонди коштів та грошові резерви центральних банків країн є публічними фондами коштів і повинні бути однією із ланок підсистеми публічних фінансів, а в даному випадку – різновидом державних фондів коштів.

До державних позабюджетних фондів коштів належать насамперед фонди обов’язкового соціального страхування, якщо за законодавством країни їх кошти є державною власністю, але самі фонди є відокремленими від державного бюджету країни. Перелік державних позабюджетних фондів коштів у різних країнах може відрізнятися. В Україні до цього виду фондів коштів належать Пенсійний фонд України (який є різновидом фондів соціального страхування) та Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно із законодавством України (який не є фондом соціального страхування). Інші фонди обов’язкового соціального страхування, які в Україні є позабюджетними фондами, не є державними, оскільки їх кошти не є державною власністю відповідно до законодавства України (що ми докладно розглянемо далі).

Розглянемо окремо Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, створений в Україні в 2002 р. відповідно до Закону України “Про Фонд гарантування вкладів фізичних осіб”[142]. Кошти цього Фонду витрачаються виключно на відшкодування коштів за банківськими вкладами громадян, включаючи відсотки, в розмірі вкладів громадян на день настання недоступності цих вкладів, але не більше 3 тис. гривень за вкладами громадян у кожному із банків, які є учасниками (тимчасовими учасниками) Фонду відшкодування коштів відповідно до правил, встановлених зазначеним законом. Відповідно до ст. 8 Закону цей Фонд є державною спеціалізованою установою, яка виконує функції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб. Кошти Фонду не включаються до Державного бюджету України, а Фонд має право придбавати та орендувати майно, необхідне для виконання його функцій, у межах кошторису витрат, затвердженого адміністративною радою фонду і погодженого з Міністерством фінансів України та Національним банком України відповідно до ст. 21 Закону України “Про Фонд гарантування вкладів фізичних осіб”.

Таким чином, цей Фонд є новим публічним фондом соціального призначення, кошти якого належать державі. Тому цей Фонд правомірно віднести до публічних фондів, які є державними позабюджетними фондами.

У Росії, як інший приклад, поза федеральним бюджетом країни утворюються державні фонди грошових коштів, управління якими здійснюють органи державної влади Російської Федерації та які призначаються для реалізації конституційних прав громадян на[143]:

1) соціальне забезпечення за віком;

2) соціальне забезпечення у разі хвороби;

3) соціальне забезпечення у випадках інвалідності, втрати годувальника, народження та виховання дітей та в інших випадках, передбачених законодавством Російської Федерації про соціальне забезпечення;

4) соціальне забезпечення у випадку безробіття;

5) охорону здоров’я та отримання безоплатної медичної допомоги.

Таким чином, до позабюджетних державних фондів коштів у Росії належать: Пенсійний фонд Російської Федерації; Фонд соціального страхування Російської Федерації; Федеральний фонд обов’язкового медичного страхування; Державний фонд зайнятості населення Російської Федерації[144]. Ці фонди перебувають у федеральній власності, а їх правовий статус, порядок утворення, провадження діяльності та ліквідації визначаються федеральними законами відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації.

Цікаво відмітити, що відповідно до ст. 10, 143, 144 Бюджетного кодексу РФ зазначені позабюджетні фонди коштів включені до бюджетної системи країни. На нашу думку, доцільність включення до бюджетної системи країни фондів, які визначені як позабюджетні, є сумнівною. Законодавство більшості країн визначає бюджетну систему як сукупність усіх видів бюджетів (разом з усіма цільовими фондами коштів, які включені до цих бюджетів), звідки бере початок і сама назва “бюджетної системи” країни.

Фонди грошових коштів державних підприємств також є різновидом позабюджетних децентралізованих державних фондів коштів, які входять у сферу публічних державних фінансів. Ці фонди грошових коштів є державною власністю, отже перша ознака публічності наявна. Утворення, розподіл та використання коштів державних підприємств пов’язаний із виконання загальнодержавних програм та функцій. Крім того, продукція держаних підприємств не рідко реалізується не за ринковими цінами з метою задоволення певних видів визнаного державою публічного інтересу. Отже, результатом діяльності державних підприємств є продукція, яка часто є субсидованою державою і призначена для споживання на неринковій основі або всіма членами суспільства, або окремими категоріями громадян, визначених законодавством. Таким чином, задовольняються й інші ознаки публічності відносин, що виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів державних підприємств. Наведені вище аргументи залишаються правильними і щодо підприємств комунальної форми власності.

До фондів грошових коштів органів місцевого самоврядування більшість учених-юристів відносить такі публічні фонди коштів:

1) бюджети органів місцевого самоврядування;

2) позабюджетні фонди грошових коштів органів місцевого самоврядування (якщо їх утворення передбачено законодавством країни);

3) фонди грошових коштів комунальних (муніципальних) банків;

4) фонди грошових коштів підприємств та установ, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.

Усі перелічені фонди коштів органів місцевого самоврядування відповідають ознакам публічності, які були визначені нами раніше. При цьому бюджети органів самоврядування, як і державний бюджет, можуть включати спеціальні бюджетні фонди цільового призначення. Так, наприклад, в Україні відповідно до ст. 71 Бюджетного кодексу України бюджети органів місцевого самоврядування включають бюджет розвитку як складову частину спеціального фонду місцевих бюджетів. Однак чинне законодавство України має багато колізій у сфері визначення та регулювання фондів коштів органів місцевого самоврядування. Найбільше питань викликає правове регулювання позабюджетних фондів коштів органів місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 68 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”[145] органи місцевого самоврядування можуть мати позабюджетні цільові (у тому числі валютні) кошти. Ці кошти мають акумулюватися на спеціальних рахунках в установах банків. Порядок формування та використання таких позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів місцевого самоврядування мають визначатися положеннями про ці фонди коштів, що затверджуються відповідною радою. У 2001 р. ст. 61 Закону України “Про Державний бюджет України на 2001 рік”[146] встановила, що всі позабюджетні кошти установ і організацій, які утримуються за рахунок бюджетів усіх рівнів, мають включатися до відповідного бюджету, що означало ліквідування фактично всіх позабюджетних фондів коштів органів місцевого самоврядування. Але, оскільки ст. 68 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” не була змінена і не втратила свою чинність, неврегульованими залишилися два питання. Перше полягає у тому, чи поширюється ст. 61 Закону України “Про Державний бюджет України на 2001 рік” на ті позабюджетні фонди коштів, які акумулюються на спеціальних рахунках самих органів місцевого самоврядування (а не на рахунках устав та організацій, які утримуються за рахунок бюджетів органів місцевого самоврядування). Друге стосується терміну дії правових норм, які містяться в законах про державний бюджет на відповідний рік, що мають діяти протягом одного бюджетного року. Інакше кажучи – чи є з правової точки зору правильним вважати діючою сьогодні норму ст. 61 Закону України “Про Державний бюджет України на 2001 рік”? На нашу думку, практика включення до законів про державний бюджет на відповідний рік норм, дія яких не обмежується бюджетним роком, є негативною як з суто теоретичної точки зору, так і з погляду практичного застосування правових норм. Така практика породжує колізії у законодавстві між нормами, які мають обмежений у часі строк дії, та нормами, дія яких не обмежується у часі (тобто – такими нормами, які містяться у законодавчих актах, що набувають чинності та припиняють свою дію відповідно до прийнятих рішень Верховної Ради України, органів місцевого самоврядування та органів державної влади).

Правове регулювання утворення позабюджетних фондів коштів в Україні має й багато інших колізій[147]. Невизначеність у правилах утворення таких фондів тягне за собою невизначеність у сфері правового регулювання розподілу та використання їх коштів.

Розглядаючи види суспільного інтересу та матеріальну основу для їх задоволення, ми визначили, що до фондів коштів соціального призначення, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, в Україні належать лише три фонди, хоча всього в Україні існує шість фондів соціального призначення, які мають різний правовий статус та є різними видами публічних фондів. Трьома фондами обов’язкового державного соціального страхування, які належать до публічних фондів соціального (суспільного) призначення з недержавною формою власності, є такі:

1) фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття;

2) фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань;

3) фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Четвертий фонд соціального призначення – Фонд соціального захисту інвалідів – є державним бюджетним фондом цільового призначення відповідно до Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів” та ст. 29 Бюджетного кодексу України. Тому ми відносимо його до публічних державних бюджетних фондів, а не до фондів коштів соціального призначення, які не є державною чи комунальною власністю.

П’ятим фондом соціального призначення є Пенсійний фонд України, який сьогодні належить до публічних позабюджетних державних фондів цільового призначення. Але до 2009 р. Пенсійний фонд України буде реорганізовано у новий вид фінансової установи. Так, сьогодні згідно з чинним законодавством України Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, що[148]: 1) здійснює керівництво та управління солідарною системою загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, 2) провадить збирання, акумуляцію та облік страхових внесків, 3) призначає пенсії та готує документи для їх виплати, 4) забезпечує своєчасне і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій, допомоги на поховання, інших соціальних виплат, які згідно з законодавством здійснюються за рахунок коштів Пенсійного фонду України, 5) здійснює контроль за цільовим використанням коштів Пенсійного фонду України.

Діяльність Пенсійного фонду України спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. А голова правління Пенсійного фонду України та його заступники призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України в установленому законодавством порядку.

Але відповідно до пункту 12 Прикінцевих положень Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” Пенсійний Фонд України буде перетворено у неприбуткову самоврядну організацію, управління якої здійснюватиметься Правлінням фонду на основі паритетності представниками держави, застрахованих осіб і роботодавців[149]. До складу правління ввійдуть по п’ять представників від держави, застрахованих осіб і роботодавців. Представники від держави призначатимуться Кабінетом Міністрів України, а представники від застрахованих осіб та роботодавців будуть обиратися (делегуватися) і відкликатись відповідними сторонами самостійно. Отже, у майбутньому Пенсійний фонд України також буде різновидом публічних фондів соціального призначення, кошти яких не є державною чи комунальною власністю та мають цільове призначення – задоволення суспільного інтересу у функціонуванні соціального страхування за віком.

Ще одним (шостим) фондом, який можна розглядати як фонд соціального призначення, в Україні є Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно з законодавством України і який розглядався нами вище як позабюджетний державний фонд.

Розглянувши всі існуючі в Україні сьогодні публічні фонди соціального призначення, кошти яких не є державною чи комунальною власністю, відзначимо, що наведений нами перелік найближчим часом не буде вичерпним. Ще один новий вид публічних фондів вже з’явився у країнах СНД та інших країнах, які провели пенсійну реформу і обрали так звану трирівневу пенсійну систему, і скоро має з’явитися в Україні. Трирівневі пенсійні системи мають три складові, які будуть забезпечувати у майбутньому пенсії за рахунок коштів трьох рівнів пенсійної системи, а саме:

1) перший рівень – солiдарна пенсійна система – фінансуватиме державну солідарну пенсію за віком (базову солідарну пенсію);

2) другий рівень – обов’язкова накопичувальна система – фінансуватиме державну обов’язкову накопичувальну пенсію;

3) третій рівень – добровільна система пенсійних заощаджень – фінансуватиме додаткові добровільні (недержавні) пенсії.

Солідарна система (перший рівень) забезпечує базовий дохід людини після виходу на пенсію. В солідарній системі пенсії можуть бути фіксованого розміру (i фінансуватися за рахунок коштів державного бюджету) або мати розмір, що залежить від величини заробітку i трудового стажу (у цьому разі пенсію визначають за відповідною формулою, яка враховує ці два показники). Чинна система пенсійного забезпечення в Україні є солідарною, де виплати фінансують тільки за рахунок поточних надходжень, і до 1 січня 2004 р. в Україні не було другого та третього рівнів пенсійної системи. Відповідно до нових законів України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” та “Про недержавне пенсійне забезпечення”, які набрали чинності з 1 січня 2004 р., в Україні створюються другий та третій рівні пенсійної системи, що призводить до виникнення нового виду публічних фондів – недержавних накопичувальних пенсійних фондів. Спинимося на цьому докладніше[150].

У більшості країн, які проводять пенсійну реформу, передбачено створення другого рівня пенсійної системи – обов’язкової накопичувальної пенсійної системи. В ній акумулюються обов’язкові пенсійні заощадження, що обліковуються на персоніфікованих пенсійних рахунках кожного працюючого громадянина, на користь якого робляться обов’язкові пенсійні відрахування до державної накопичувальної пенсійної системи. Відповідно до ставки відрахувань, яка визначається законом, працівники або роботодавці від їхнього імені (а в деяких країнах також самозайнятi особи) сплачують обов’язкові пенсійні внески до накопичувальних пенсійних фондів, обраних працівниками. Такі внески обліковуються на індивідуальних (персоніфікованих) пенсійних рахунках кожного працюючого громадянина, за якого робляться відповідні внески.

Кошти, які накопичуються в цій системі, не використовуються для фінансування поточних зобов’язань перед сьогоднішніми пенсіонерами (як у солідарній системі), а підлягають інвестуванню відповідно до правил, встановлених державою. Отриманий інвестиційний дохід розподіляється між громадянами, на ім’я яких робилися первинні обов’язкові пенсійні внески, і накопичується разом із первинними пенсійними внесками (саме тому цей рівень пенсійної системи і отримав назву “накопичувальний”). Після виходу на пенсію громадянин отримує право на одержання другої частини пенсії, додатково до своєї пенсії з першого рівня (базової “солідарної” пенсії). Розмір цієї частини пенсії обчислюється з урахуванням обсягу накопичених протягом усього трудового періоду внесків та інвестиційного доходу, що обліковуються на рахунку такого громадянина.

Отже, із запровадженням другого рівня пенсійної системи – обов’язкової державної накопичувальної системи – в державі утворюються, інвестуються, розподіляються та використовуються грошові накопичувальні пенсійні фонди, які є новим різновидом публічних фондів у державі. Такі накопичувальні фонди можуть утворюватися як у вигляді єдиного державного пенсійного фонду (як було на початку введення в дію накопичувальної пенсійної системи Казахстану та Росії), так і у вигляді недержавних пенсійних фондів, якими опікуються юридичні особи особливого виду – недержавні пенсійні фонди, що отримали ліцензію держави на право накопичувати встановлені державою обов’язкові пенсійні внески. Право юридичних осіб з недержавною формою власності накопичувати, інвестувати, розподіляти та витрачати відповідно до визначеного законом цільового призначення коштів системи обов’язкового накопичувального державного пенсійного страхування передбачено чинним законодавством Росії, Казахстану, Болгарії, Польщі, Угорщини, Чилі та інших країн.

В Україні відповідно до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” (ст. 78-98) передбачено спочатку утворення єдиного недержавного Накопичувального фонду (відмінного від діючого сьогодні солідарного Пенсійного фонду України). Потім окремим законом буде дозволено робити обов’язкові державні пенсійні внески другого рівня (тобто внески до обов’язкової накопичувальної пенсійної системи України) у недержавні пенсійні фонди, утворені за Законом України “Про недержавне пенсійне забезпечення”.

Це означає, що приватні за своєю організаційно-правовою формою юридичні особи (недержавні пенсійні фонди) отримають право збирати, накопичувати, інвестувати та використовувати для виплат державних пенсій з обов’язкової накопичувальної системи (другого рівня пенсійної системи) кошти публічного соціального призначення, тобто публічні фонди коштів.

Цікаво, що можливість виконання недержавними організаціями публічних функцій, визнаних державою, зазначав ще П.М. Годме[151]. Так, розглядаючи механізми забезпечення визнаного державою суспільного інтересу, П.М. Годме відзначає, що бувають випадки, коли навіть приватні або напівприватні організації одержують від держави право здійснювати деякі прерогативи і програми публічної влади і можуть використовувати в процесі своєї діяльності засоби примусу. При цьому держава бере до уваги загальну зацікавленість в діяльності цих організацій і надає їм можливість використання засобів публічної влади.

Як конкретний приклад у цьому випадку П.М. Годме розглядає кошти, що перебувають у розпорядженні кас соціального забезпечення або кас забезпечення сім’ї у Франції. Відповідно до законодавства Франції ці організації мають приватний характер, але виконують державну програму загальнообов’язкового державного соціального забезпечення, тобто виконують функцію державної влади як у процесі формування ресурсів, якими фінансується ця програма, так і при їх розподілі. В державній системі обліку та звітності Франції у часи П.М. Годме грошові кошти цих організацій об’єднувалися з коштами державного бюджету та показувалися разом у рубриці “обов’язкові внески”. Тому у випадках, які розглядає П.М. Годме, грошові кошти, які використовуються приватними організаціями в процесі здійснення функцій публічної влади, є, по суті, державними грошовими коштами. Але подальший розвиток системи публічних фінансів привів до появи нового виду публічних фондів коштів – накопичувальних пенсійних фондів обов’язкового державного пенсійного страхування, які не лише перебувають у розпорядженні приватних юридичних осіб, але також не є власністю держави. Публічність цих фондів коштів підтверджується тим, що вони відповідають усім ознакам публічності, які ми виділили раніше, а саме:

1) відповідно до Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення” фонди коштів недержавних пенсійних фондів другого рівня пенсійної системи є різновидом спільної власності учасників таких фондів. При цьому ці кошти не можуть бути використані будь-яким учасником фонду за власним бажанням та на цілі інші, ніж визначені законом, і використовуються виключно на фінансування державної накопичувальної пенсії за віком. Отже, кошти недержавних пенсійних фондів не є приватною власністю окремої особи, а є спільною власністю учасників суспільного громадського утворення;

2) кошти недержавних пенсійних фондів другого рівня пов’язані із задоволенням одного з видів публічного інтересу, а саме суспільного інтересу в отриманні обов’язкових накопичувальних пенсій за віком, який визнано державою. Іншими словами – метою утворення, розподілу та використання цих коштів є задоволення потреб членів суспільства;

3) кошти недержавних пенсійних фондів другого рівня пристосовані для спільного використання всіма учасниками таких фондів – учасниками певного суспільного утворення;

4) правила утворення, інвестування, розподілу та використання цих фондів коштів регулюються шляхом встановлення владних приписів держави. Так, обов’язковість пенсійних внесків, їх ставка, правила інвестування, розподілу та використання встановлюються виключно нормами законів України та інших країн, які запровадили другий рівень пенсійної системи – обов’язкове накопичувальне пенсійне страхування.

На нашу думку, поява публічних накопичувальних пенсійних фондів не тільки розширила систему публічних фінансів, але й поставила питання про розширення функцій держави і появу такої нової функції держави, як забезпечення управління фондами коштів, які накопичуються у публічних фондах.

Зрозуміло, що і раніше регулюючи процес утворення, розподілу, перерозподілу та витрачання державних фондів коштів, держава також забезпечувала здійснення управління такими фондами коштів. Але в солідарних фондах управління коштами не мало характеру окремо виділеної функції. Поява накопичувальних публічних фондів коштів обумовлює виокремлення нової – вкрай важливої – функції держави по забезпеченню довгострокового управління коштами таких фондів.

Під управлінням коштами публічних накопичувальних фондів розуміється організація ефективного інвестування цих коштів з метою їх збереження протягом усього часу накопичення та отримання інвестиційного доходу, який розподіляється між застрахованими особами (громадянами, які підлягають обов’язковому пенсійному страхуванню через накопичувальні пенсійні фонди відповідно до законодавства країни). Як аргументи, що пояснюють важливість виділення зазначеної функції як нової функції держави у сфері публічних фінансів, наведемо ось що.

До появи накопичувальних публічних фондів усі наявні публічні фонди були фондами солідарного типу. Особливість утворення, розподілу та використання коштів солідарних фондів полягає в тому, що:

1) планування, утворення, розподіл та використання солідарних фондів коштів, як правило, здійснюється лише протягом бюджетного року. Навіть у випадках планування коштів на кілька визначених бюджетних років при запровадженні принципу утворення бюджетів на основі довгострокових програм бюджет цільових довгострокових програм переглядається та затверджується щорічно як складова частина державного бюджету на відповідний рік;

2) кошти солідарних фондів не підлягають довгостроковому накопиченню і призначаються для фінансування поточних витрат держави, органів місцевого самоврядування або витрат на реалізацію соціальних програм, які визнані державою чи органами місцевого самоврядування;

3) кошти солідарних фондів мають короткостроковий розподільчий характер, а саме – призначені для розподілу та перерозподілу між різними галузями господарства та/або різними групами населення протягом одного бюджетного року.

До публічних фондів грошових коштів солідарного типу належать:

1) державний бюджет та позабюджетні фонди держави;

2) бюджети та позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування (за винятком фондів довгострокового інвестування, якщо такі утворюються);

3) фонди обов’язкового соціального страхування, які не підлягають довгостроковому інвестуванню і не розподіляють інвестиційний дохід, отриманий від короткострокового інвестування, між застрахованими особами пропорційно до внесків, зроблених на їх користь до таких фондів.

Бюджети та позабюджетні фонди держави і органів місцевого самоврядування є солідарними публічними фондами, тому що планування, утворення, розподіл (перерозподіл) та використання їх коштів здійснюється протягом одного бюджетного року, тобто кошти цих фондів не призначені для довгострокового накопичення. Утворені в Україні протягом останніх 15 років фонди коштів обов’язкового соціального страхування (Пенсійний фонд України, фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності) також є солідарними публічними фондами, кошти яких не призначені для довгострокового накопичення та інвестування, а використовуються для фінансування поточних витрат за відповідними програмами соціального страхування населення.

“Солідарність” фондів обов’язкового соціального страхування виявляється у двох аспектах: солідарність різних верств населення та існування перерозподілу коштів у фонді “від багатих – бідним”. Солідарність різних верств населення особливо яскраво проявляється щодо коштів солідарних пенсійних фондів країн (у тому числі Пенсійного фонду України). У цьому випадку йдеться про солідарність поколінь, яка полягає у тому, що пенсії сьогоднішніх пенсіонерів фінансуються за рахунок обов’язкових внесків на пенсійне страхування, які роблять сьогоднішні працівники та їх роботодавці. Тобто сьогоднішнє покоління працівників фінансує пенсії вчорашньому поколінню працівників, які вже вийшли на пенсію. Перерозподіл коштів “від багатих – бідним” провадиться солідарними фондами соціального страхування відповідно до правил розрахунку величини страхових виплат (у тому числі – пенсій), встановлених законодавством.

Солідарні фонди соціального страхування є “найстарішими” публічними фондами коштів у світі та є найбільш захищеними від ризиків втрати коштів через інфляцію і спади на фондових ринках світу. Найбільше вплинули на розвиток системи солідарного соціального страхування Канцлер Німеччини Отто фон Бісмарк, який у 1883-1889 рр. чи не вперше у світі в законодавчому порядку запровадив систему солідарного соціального страхування, та лорд Великої Британії Вільям Беверідж[152], який у 1942 р. підготував доповідь, запропонувавши нові підходи до політики соціального забезпечення.

Зародження солідарного соціального страхування на теренах України припадає ще на 90-ті рр. ХІХ ст., коли в південному регіоні в 1899 р. почало діяти Одеське товариство взаємного страхування фабрикантів та ремісників від нещасних випадків з їх робітниками і службовцями. У 1903 р. в царській Росії був прийнятий Закон “Про відповідальність підприємців за нещасні випадки з працівниками”, за яким встановлювалась винагорода робітників і службовців, що потерпіли від нещасних випадків на виробництві. Цей закон започаткував підвалини страхування працівників на випадок травм і захворювань. Ранні форми соціального страхування робітників не рідко розвивалися з ініціативи роботодавців, які прагнули уникнути відповідальності у разі судового розгляду справи після нещасного випадку, поранення чи смерті людей на робочому місці. Програма соціального страхування, таким чином, заміняла судочинство і була способом розв’язання конфліктних ситуацій на виробництві[153].

До жовтня 1917 р. соціальне забезпечення людей похилого віку в Україні (на території царської Росії) будувалось на основі факту втрати працездатності та настання інвалідності. До 1928 р. в СРСР до сфери соціального страхування не включалося соціальне страхування по старості, і лише втрата працездатності та інвалідність визнавались державою сферою соціального забезпечення[154]. І до 1990 р. всі види соціального страхування та забезпечення громадян фінансувалися за рахунок коштів Державного бюджету.

У 1990 р., після прийняття законів СРСР “Про пенсійне забезпечення громадян в СРСР” та “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців”, в Україні та інших республіках СРСР була утворена єдина всеохоплююча солідарна пенсійна система, а страхові основи, закладені нею, вже передбачали відокремлення коштів пенсійної системи від державного бюджету країни. Після прийняття зазначених законів джерелом коштів для фінансування пенсій в Україні став не Державний бюджет України, як це було в 1928-1990 рр., а Пенсійний фонд, який формувався за рахунок цільових обов’язкових відрахувань підприємств і організацій з фонду оплати праці та страхових внесків працюючих громадян. За своєю економічною та правовою природою цей фонд став новим видом публічного солідарного фонду в Україні. Але його правова природа та статус, на жаль, залишилися поза увагою юристів-науковців через те, що вже в 1991 р. розпочалися процеси радикальних змін радянського суспільства і водночас з’явилося багато інших (як здавалося – набагато важливіших) правових проблем. Пізніше в Україні з’явилися й інші солідарні за своєю економічної природою фонди обов’язкового соціального страхування, відокремлені від державного бюджету країни.

Отже, становлення солідарних публічних фондів коштів у світі розпочалося ще наприкінці ХІХ ст. А накопичувальні публічні фонди коштів почали з’являтися у світі лише в 80-х рр. ХХ ст. у вигляді накопичувальних пенсійних фондів, тому питання, пов’язані з їх утворенням, управлінням, розподілом та використанням сьогодні є предметом бурхливих дискусій серед вчених-економістів[155], і тільки починають обговорюватися вченими-юристами.

Поява накопичувальних пенсійних систем пов’язана з економічними, політичними та соціальними змінами, які відбулися в багатьох країнах світу протягом останніх 25 років. Ці зміни започаткували виникнення кризи солідарних пенсійних систем, що існували в країнах задовго до появи накопичувальних пенсійних систем. Тому основним завданням останніх був (і залишається сьогодні) захист майбутніх пенсіонерів від стрімкого зниження розміру їх пенсій через демографічні та економічні зміни в країнах. За економічними прогнозами, солідарні пенсійні системи будуть неспроможні фінансувати пристойні розміри пенсій, насамперед, через несприятливе демографічне становище, яке складається сьогодні майже в усіх розвинутих країнах Західної та Східної Європи, СНД, США, Канаді, Японії та в інших країнах світу[156].

Несприятливе демографічне становище викликане “старінням населення”, при якому на одну людину працездатного віку припад