Поняття “публічні фінанси” та його еволюція

Тепер, коли ми з’ясували поняття і ознаки публічності у суспільних відносинах та сучасне розуміння поняття “фінанси”, розглянемо поняття “публічні фінанси”. Як і два попередніх поняття, воно також має історичний шлях свого розвитку.

Вперше використання термінів “публічні фінанси” та “публічні видатки” в юридичній літературі, на яку спирається сучасне фінансове право України, можна знайти в дореволюційних роботах класиків фінансового права. Але тоді ці терміни вживалися поряд з термінами “державні фінанси”, “державні видатки”, “суспільні видатки” як їх синоніми. Так, С.І. Іловайський у своєму підручнику фінансового права використовує терміни “публічні фінанси” та “публічні видатки” як синоніми термінам “державні фінанси” та “державні видатки”. Коментуючи класифікацію державних видатків, запропоновану Д.М. Львовим у “Курсі фінансового права”[100] та В.О. Лебедєвим у підручнику “Фінансове право”[101], С.І. Іловайський пише: “Дуже розповсюдженим є розподіл публічних видатків на виробничі та невиробничі”[102]. А аналізуючи видатки на військові цілі та мілітаризм держав, С.І. Іловайський зазначає, що “останній не лише призводить до величезних публічних видатків, але також є тяжким тягарем для всього народного господарства”[103]. Далі, аналізуючи зростання видатків у державі, С.І. Іловайський пише: “Дійсно, статистичні дані вказують на вражаюче зростання публічних видатків. (…) Не менш швидко, а в деяких випадках швидше ніж навіть державні, зростають видатки місцевих самоврядних союзів, особливо великих міст”[104].

Крім того, досліджуючи державні фінанси наприкінці ХІХ ст. класики фінансового права царської Росії часто відносили до категорії “ державні видатки” не тільки видатки державної казни (тобто суто державні видатки в сьогоднішньому розумінні), але й видатки інших “примусових союзів у державі” (громад, земств, округів та інших місцевих утворень)”[105].

Таким чином, у часи формування фінансового права протягом ХІХ ст. та на початку ХХ ст. українські і російські класики використовують терміни “публічні фінанси” та “державні фінанси” як синоніми. Однак як основний термін частіше використовувався останній тому, що в ті часи в Росії ще не відбулося чіткого поділу на “публічне”, “приватне” та “державне” в юридичній та економічній літературі (на чому докладніше ми спинимося далі). Після Великої Жовтневої соціалістичної революції 1917 р. все “публічне” фактично стало ототожнюватися з “державним”, внаслідок чого термін “державне” повністю замінив собою термін “публічне”.

Водночас зарубіжні автори ХХ ст. використовували у своїх роботах терміни “публічні фінанси”, “публічні фонди” та “публічні видатки”, які перекладалися на українську і російську мови як “державні фінанси”, “державні фонди” та “державні видатки” заради відповідності термінології, що використовувалася в радянському фінансовому праві. Прикладом такої трансформації термінів при їх перекладі є робота відомого класика фінансового права, французького вченого П.М. Годме, яка мовою оригіналу має назву “Публічні фінанси”, а в перекладі – “Фінансове право”[106]. При перекладі цієї роботи термін “публічні фінанси”, який вживався автором оригіналу, в багатьох місцях був замінений прийнятним для фахівців СРСР терміном “державні фінанси”.

Застосовуючи термін “публічні фінанси” у своїй роботі, П.М. Годме відносить до них державні та місцеві фінанси[107]. Даючи докладну характеристику відмінностей публічних (за текстом оригіналу та – “державних” у російському перекладі) фінансів від приватних фінансів, П.М. Годме зазначає, що:

1) держава може в примусовому порядку забезпечувати свої доходи через систему оподаткування і тим самим створювати можливість витрачання державних коштів. Водночас застосувати примус до самої держави неможливо. Приватні особи не можуть у примусовому порядку забезпечити власні доходи, і тим самим можуть виявитися неспроможними виконати свої зобов’язання;

2) публічні (мовою оригіналу та – “державні” у російському перекладі) фінанси органічно пов’язані з державною грошовою системою, у той час як ця ж грошова система не підпорядковується волі приватного власника, який є розпорядником тільки своїх власних фінансів;

3) приватні фінанси мають на меті отримання прибутку. Публічні (мовою оригіналу та – “державні” у російському перекладі) фінанси, навпаки, виступають засобом задоволення “так званого загального інтересу”.

Таким чином, П.М. Годме визначає, що в державі існують дві підсистеми фінансів: 1) публічні фінанси, до яких належать державні та місцеві фінанси, та 2) приватні фінанси, до яких відносять фінанси, пов’язані з діяльністю та волевиявленням приватних власників. До сфери фінансового права П.М. Годме відносить виключно публічні фінанси, відзначаючи, що наведених ним відмінностей між приватними та публічними фінансами “цілком достатньо, щоб розглядати фінансове право як самостійну науку, яка, не дивлячись на свій зв’язок із приватними фінансами, чітко відмежовується від останніх і не залишає місця для того, щоб утворити єдину науку про фінанси, яка б об’єднувала як публічні, так і приватні фінанси”[108].

Отже, розглядаючи відмінності приватних та публічних фінансів, П.М. Годме визначає три види відмінностей: 1) відмінності в економічній суті тих та інших фінансів; 2) відмінності у методах державного впливу; 3) відмінності у меті виникнення відносин та спрямованості використання матеріальних носіїв публічних та приватних фінансів. Останнє П.М. Годме пов’язує із задоволенням “загального інтересу”, який, на нашу думку, є “співзвучним” з поняттям “публічного інтересу”, що розглядався нами у попередніх підрозділах. Але якщо до публічних фінансів відносити лише державні та місцеві фінанси, то залишаються неохопленими суспільні відносини, що виникають при задоволенні відзначеного П.М. Годме специфічного публічного (загального) суспільного інтересу.

З’ясовуючи предмет фінансової науки та відокремлюючи його від предмета науки економіки, Г.І. Тіктін у своїй роботі “Нариси з загальної теорії публічних фінансів” також наводить відмінності між “приватним” та “публічним” господарством та, відповідно, приватними та публічними фінансами. Але при цьому він звертає більше уваги не на економічну суть відмінностей, а саме на соціально-суспільну суть таких відмінностей.Зокрема, він пише: “... Найбільш правильним було б визначити економіку (теоретичну та прикладну), як науку, що вивчає суспільно-господарське життя у всій його цілісності та повноті, але під одностороннім, специфічним кутом зору індивідуалізму, індивідуальних потреб, індивідуальних господарських клопотів та інтересів, індивідуальних умов існування (індивідуального добробуту), членів суспільства.

Однак, господарське життя не вичерпується господарством індивідуалізму. Як свідчить повсякденний досвід, поряд з індивідуальними потребами існують і колективні потреби, тобто такі, задоволення яких не перебуває у безпосередній залежності від індивідуальних господарських турбот, інтересів та умов існування. Колективні потреби суть такі ж потреби індивіда, як і індивідуальні, і вся відмінність полягає у порядку їх покриття. Розрив безпосередньої залежності задоволення людських потреб від індивідуальних господарських турбот, інтересів і об’єктивних умов існування, інакше кажучи, колективізація людських потреб, досягається за допомогою особливої соціальної організації, особливого порядку соціальних відносин. Цей суспільний порядок є суспільно-господарським порядком, тому що він являє собою порядок покриття людських потреб. Його можна назвати публічно-господарським порядком, чи, просто, публічним господарством... Публічне господарство створює, у противагу приватному господарству, об’єктивні умови рівного задоволення даної потреби, рівного доступу до даного засобу задоволення для маси членів суспільства, інакше кажучи: умови колективного благополуччя... У своєму елементарно-простому вигляді, мислиме у всій своїй логічній чистоті, завершеності та повноті, публічне господарство є не що інше, як суто колективістська система господарських відносин, яка являє собою протилежність системі суто індивідуалістичній”[109].

Підсумовуючи свої роздуми, Г.І. Тіктін робить висновок про те, що “ публічне господарство – не у розумінні одиничного, сингулярного господарства, не у розумінні “держави” та інших “публічних союзів”, а у розумінні певної організації, певного порядку покриття людських потреб, найбільш суттєва характерна риса якого полягає в усуненні (із свідомості членів суспільства – як активних, господарюючих діячів, так і дестинаторів господарства, користувачів) безпосередньої залежності задоволення людських потреб від індивідуальних господарських клопотів, інтересів та умов існування, або коротко: у колективізації людських потреб, – і становить предмет фінансової науки”[110].

Отже, на думку Г.І. Тіктіна публічне господарство відрізняється від приватного, зокрема, тим, що має особливий порядок фінансування публічних – “колективних” потреб членів суспільства. Далі Г.І. Тіктін зазначає, що “система складного публічного господарства, яка панує на найвищих рівнях історичного розвитку, характеризується недиференційованістю джерел покриття, поєднаною з диференційованістю самих засобів покриття колективних потреб. Ця система є системою публічних фінансів ”[111].

Наведене вище визначення публічного господарства та публічних фінансів абсолютизує роль та значення процесу колективізації людських потреб у виокремленні публічного господарства та публічних фінансів. Але, на нашу думку, якщо відкинути таку абсолютизацію, це визначення містить надзвичайно важливий крок у новому розумінні публічних фінансів як суспільних відносин, що виникають не лише в процесі господарювання виключно держави або інших “публічних союзів”, а виникають насамперед у процесі задоволення суспільного публічного інтересу, який розуміється Г.І. Тіктіним як “суто колективізовані потреби членів колективу”.

На жаль, у подальшому ця думка Г.І. Тіктіна не була підтримана і не розвивалася в Радянському союзі з причин, розглянутих нами раніше. Після 30-х рр. минулого століття термін “публічні фінанси” та його похідні майже зовсім зникають з економічної та фінансово-правової літератури СРСР. І тільки наприкінці минулого та початку цього століття як в економічній, так і в юридичній літературі поряд з терміном “фінанси” знову почав з’являтися термін “публічні фінанси”. При цьому деякі автори вживають його як синонім терміну “фінанси” (або ж замість терміна “фінанси”). Інші автори розуміють під “публічними фінансами” різновид фінансів, тобто – лише частину всіх фінансів, які існують у державі. Наведемо кілька прикладів.

У навчальному посібнику українських юристів-фінансистів академіка Л.К. Воронової та доктора юридичних наук М.П. Кучерявенка, виданого в 2003 р., зауважується: “Дуже важливо підкреслити, що предметом фінансового публічно-правового регулювання є не фінанси взагалі як вичерпна сукупність всіх грошових коштів у державі, а лише публічні фінанси, тобто ті, власником яких є держава та територіальні громади”[112].

У короткому навчальному курсі з фінансового права, виданому відомими російськими юристами-фінансистами М.В. Карасьовою та Ю.О. Крохіною, зазначається: “Центральне місце в системі фінансів займають публічні фінанси, до яких належать фінанси держави та муніципальних утворень. Державні (публічні) фінанси – це система грошових відносин з приводу акумулювання, розподілу та використання фондів грошових коштів з метою матеріального забезпечення виконання державних функцій та завдань”[113].

У роботі ще одного відомого російського юриста-фінансиста О.М. Козиріна, опублікованій у 2002 р., знаходимо: “Загальний інтерес, на захист якого спрямовані публічні фінанси, може бути виражений як у державній політиці, так і в діяльності органів місцевого самоврядування. У першому випадку мова йде про державні фінанси, у другому – про муніципальні. Державні фінанси у сукупності з муніципальними й утворюють публічні фінанси. Розмежування публічних фінансів на державні та муніципальні набуло особливого юридичного значення в Росії після прийняття Конституції 1993 р., яка виділила органи місцевого самоврядування із складу державного апарату”[114].

Як бачимо, юристи-фінансисти розглядають публічні фінанси як різновид фінансів, існуючих в державі, і відносять до них державні фінанси та фінанси органів місцевого самоврядування. На нашу думку, таке визначення публічних фінансів залишає неохопленими відносини, які виникають у суспільстві щодо задоволення визнаних державою публічних суспільних інтересів, які не збігаються з традиційними загальнодержавними і територіальними публічними інтересами (і які розглядалися нами раніше).

Водночас деякі науковці-економісти мають інші погляди на публічні фінанси. Так, наприклад, визначаючи “сфери та ланки фінансової системи країни”, російський економіст Т. Брайчева у своїх роботах зазначає: “До першої сфери включаються публічні фінанси, які представлені бюджетною системою країни та державним кредитом”[115]. При цьому під бюджетною системою автор розуміє бюджетну систему Російської Федерації, до якої згідно з статтею 10 Бюджетного кодексу РФ входять: федеральний бюджет Російської Федерації та бюджети державних позабюджетних фондів; бюджети суб’єктів РФ та бюджети територіальних державних позабюджетних фондів; місцеві бюджети. А під державним кредитом автор розуміє відносини, які виникають з приводу мобілізації державою тимчасово вільних грошових коштів підприємств, організацій та населення на основах платності та поворотності для фінансування державних видатків.

Слід зазначити, що запропонована Т. Брайчевою класифікація публічних фінансів є надзвичайно специфічною і може використовуватися, можливо, лише в Російській Федерації завдяки особливостям визначення бюджетної системи у Бюджетному кодексу цієї країни. При інших визначеннях бюджетної системи, які існують у законодавстві інших країн (зокрема, у ст. 5 Бюджетного кодексу України), запропоноване Т. Брайчевою визначення публічних фінансів не охоплює відносини щодо позабюджетних фондів держави та органів самоврядування, а також фондів обов’язкового соціального страхування, які не є державними чи комунальними фондами коштів. Отже, визначення Т. Брайчевої не відповідає принципу універсальності науково-теоретичних визначень.

Тепер спробуємо дати власне визначення публічних фінансів, базуючись на ознаках публічності в суспільних відносинах та праві, а також на визначеннях поняття “фінанси”, які були розглянуті нами вище. Визначаючи ознаки публічності в суспільних відносинах, ми дійшли висновку, що публічними відносинами є суспільні відносини, які:

1) виникають з приводу об’єктів, що перебувають у державній чи комунальній (муніципальній) власності, або у спільній власності членів об’єднання громадян;

2) пов’язані із задоволенням одного із видів публічного інтересу, а саме – державного, територіального або суспільного інтересу, який визнано державою або органами місцевого самоврядування. Інакше кажучи – метою виникнення цих відносин є задоволення потреб держави, її територіальних утворень або суспільства;

3) виникають з приводу пристосування матеріального носія (об’єкта) відповідних суспільних відносин до спільного використання всіма членами суспільства або членами певного суспільного утворення;

4) регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування.

Визначаючи поняття “фінанси”, ми спинилися на тому, що до фінансів слід відносити суспільні відносини, які виникають у процесі утворення, розподілу, перерозподілу та використання: 1) фондів коштів держави, 2) фондів коштів органів місцевого самоврядування всіх видів; 3) фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування. При цьому такі фонди можуть не бути державною чи комунальною (муніципальною) власністю; 4) фондів коштів підприємств, організацій та установ.

Поєднуючи визначення першого та другого поняття, отримаємо таке визначення публічних фінансів:

Публічні фінанси – це суспільні відносини, які пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів держави, органів місцевого самоврядування та фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності таких фондів. Публічні фінанси регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування щодо утворення, розподілу (перерозподілу) та використання зазначених фондів коштів, а також щодо контролю за цими процесами.