Еволюція визначення фінансової системи держави

Фінанси є різновидом суспільних відносин. Ці відносини можуть проявлятися по-різному залежно від об’єкта, з приводу якого вони виникають. Залежно від об’єктів та суб’єктів, які вступають у суспільні відносини у сфері фінансів, можна виділити різні ланки фінансів. Кожна ланка фінансів певним чином впливає на процес розподілу фінансових ресурсів країни та на процес відтворення, тому має свої специфіку та особливі функції.

Так, наприклад, фінанси підприємств, які утворюють ланку приватних фінансів, обслуговують матеріальне виробництво, і за їх участю утворюється ВВП країни, що розподіляється між підприємствами, галузями господарства, а також формується державний бюджет, бюджети органів місцевого самоврядування, фонди обов’язкового соціального страхування та інші централізовані і децентралізовані фонди коштів у державі – тобто формуються публічні фонди коштів та утворюється ланка публічних фінансів. Через ланку публічних фінансів, зокрема – державний бюджет, бюджети органів місцевого самоврядування, фонди обов’язкового соціального страхування, відбувається розподіл та перерозподіл фінансових ресурсів між різними ланками господарства в державі, між її територіально-адміністративними утвореннями (регіонами), а також між різними соціальними групами населення.

Визначаючи поняття фінансової системи, вчені-економісти відзначають, що кожна ланка фінансової системи являє собою певну сферу фінансових відносин, а фінансова система в цілому є сукупністю різних сфер фінансових відносин, у процесі яких утворюються та використовуються фонди грошових коштів[122].

Провідні українські вчені-економісти також визначають фінансову систему як сукупність окремих її ланок, що мають особливості у створенні та використанні фондів фінансових ресурсів, які зосереджені в розпорядженні держави, нефінансового сектора економіки, певних фінансових інститутів та домогосподарств для фінансового забезпечення економічних і соціальних потреб суспільства в цілому, окремих верств населення, господарських структур та окремих громадян[123].

У наведених вище визначеннях фінансової системи можна виділити дві основні підсистеми – приватні та публічні фінанси. При цьому вчені-економісти чітко не відокремлюють одну підсистему від іншої, а визначають та досліджують фінансову систему в цілому або ж за її окремими ланками. Але якщо чітке відокремлення публічних та приватних фінансів не має великого значення з точки зору науки економіки, воно є вкрай важливим з точки зору правового регулювання суспільних відносин у сфері фінансів. Адже при регулюванні приватних та публічних відносин, у тому числі і фінансових, держава використовує (і має використовувати) різні методи регулювання: цивільно-правові норми при регулюванні приватних суспільних відносин та владні приписи при регулюванні публічних суспільних відносин. Тим самим допускається різний ступінь державного втручання в ті чи інші відносини. Саме тому класики фінансового права С.І. Іловайський, Г.І. Тіктін, П.М. Годме та інші робили наголос на тому, що предметом фінансового права є не всі фінанси, а лише фінанси “всіх видів примусових союзів” або “публічні фінанси”, залишаючи поза предметом фінансового права приватні фінансові відносини – фінанси приватних власників.

Отже, на нашу думку, у фінансово-правовій літературі необхідно знайти такий підхід до визначення фінансової системи країни, який би дав змогу чітко відмежувати ланки публічних фінансів, які охоплюються предметом фінансового права, від ланок приватних фінансів, що не охоплюються предметом фінансового права. Для цього спочатку розглянемо, які саме ланки фінансової системи виокремлюють учені-економісти та юристи-фінансисти.

Учені-економісти зазначають, що фінансові системи держав можуть відрізнятися за структурою та функціями. Це зумовлюється політичними, економічними і соціальними факторами: видами форм власності, які існують у країні відповідно до законодавства, рівнем економічного розвитку країни та структурою її економіки, видами фінансових інституцій, які можуть утворюватися відповідно до законодавства, тощо. Нині у світі нараховується понад 20 різних моделей фінансових систем окремих держав[124]. За наявності певних відмінностей, економісти виділяють у них спільну основу в переліку окремих ланок. Порівняння існуючих визначень фінансової системи ускладнюється тим, що різні економісти використовують різні критерії класифікації ланок фінансової системи. У фінансовій системі України провідні українські вчені-економісти виділяють такі ланки[125]:

1) державні фінанси, до яких відносять:

· державний та місцеві бюджети, централізовані та децентралізовані фонди цільового призначення, фінанси підприємств та організацій державної і комунальної форм власності; державний кредит, державне особисте та майнове страхування;

2) фінанси підприємницьких структур:

· державної та недержавної форм власності;

· виробничої та невиробничої сфер;

3) централізовані та децентралізовані фонди фінансових ресурсів:

· Пенсійний фонд України, фонди обов’язкового соціального страхування, Валютний фонд, позабюджетні фонди місцевих органів самоврядування;

4) державний кредит;

5) страхові та резервні фонди;

6) фінансовий ринок:

· ринок грошей, кредитних ресурсів, цінних паперів, фінансових послуг;

7) фінанси домогосподарств як засіб створення та використання фондів фінансових ресурсів для задоволення особистих потреб громадян.

Таке визначення фінансової системи є цілком прийнятним для подальшого вивчення та аналізу з точки зору економічних наук, але є не зовсім зручним та “прозорим” з погляду науки фінансового права. Це викликано тим, що в ньому не проводиться чіткого відокремлення ланок публічних і приватних фінансів та не відокремлюються різні види публічних фінансів, зокрема: чітко не відокремлюються “державні” та “місцеві” фінанси, які є різними правовими категоріями у фінансовому праві; не відокремлюються ланки фінансів, що пов’язані з державною, комунальною (муніципальною) та приватною власністю.

Інші економісти при визначенні фінансової системи спираються на роль певних суб’єктів у суспільному виробництві, а саме: чи беруть вони безпосередню участь у суспільному виробництві або ж беруть участь лише у розподілі, перерозподілі вже виготовленого продукту, надають страховий захист у процесі його споживання або виконують державне регулювання у сфері фінансів. Базуючись на цьому, автори виділяють такі ланки у фінансовій системі[126]:

1) фінанси підприємств, установ та організацій, до яких відносять: фінанси комерційних організацій і фінанси некомерційних та громадських організацій;

2) страхування: соціальне, майнове, страхування відповідальності, страхування ризиків підприємницької діяльності;

3) державні фінанси: державний бюджет, позабюджетні фонди, державний кредит.

Відомі російські вчені-економісти виділяють і такі ланки фінансової системи[127]:

1) державна бюджетна система: федеральний бюджет, бюджети державних позабюджетних фондів; бюджети суб’єктів федерації та бюджети територіальних державних позабюджетних фондів; місцеві бюджети;

2) позабюджетні спеціальні фонди;

3) державний кредит;

4) фонди страхування;

5) фінанси підприємств різної форми власності.

Ще один підхід до визначення ланок фінансової системи в економічній літературі пропонує А.З. Дадашев. Його визначення спирається на ознаку участі суб’єкта економічних відносин в утворенні та розподілі вартості суспільного продукту з точки зору присвоєння первинних доходів. При цьому автор виділяє три функціонуючі взаємопов’язані підсистеми фінансової системи[128]:

1) підсистема фінансових відносин та ресурсів, які виникають у господарюючих суб’єктів, що включає фінанси комерційних підприємств та організацій (нефінансові підприємства, кредитні організації) і фінанси некомерційних та громадських організацій;

2) підсистема фінансових відносин та ресурсів, які виникають у працівників;

3) підсистема фінансових відносин та ресурсів, які виникають у держави, яка включає державні та муніципальні фінанси (бюджетні та позабюджетні фінанси).

Усі наведені вище визначення фінансової системи також не містять чіткого відокремлення ланок публічних і приватних фінансів та змішують різні види публічних фінансів (державні фінанси і фінанси органів місцевого самоврядування). Отже, вони також є не дуже зручними з точки зору фінансово-правового аналізу системи публічних фінансів.

В юридичній літературі вчені-правники також пропонують визначення фінансової системи та її ланок. При цьому вони або посилаються на визначення фінансової системи, які надаються вченими-економістами, або пропонують іншу структуру, яка відображує особливості розвитку держави та права в умовах країн з перехідною економікою. Визначаючи фінансову систему, юристи-фінансисти відзначають, що її часто характеризують у двох аспектах[129]: а) як сукупність фінансових інститутів, які опосередковують формування і використання грошових фондів; б) як сукупність державних органів та установ, які здійснюють фінансову діяльність. Перший аспект фінансової системи вчені-правники розкривають через систему фінансових інститутів – ланок фінансової системи, а другий розглядають під час аналізу компетенції органів, які є суб’єктами фінансових відносин.

Так, автори російського підручника з фінансового права визначають фінансову систему як сукупність груп економічних (фінансових) відносин (фінансових інститутів)[130]. Під фінансовим інститутом при цьому розуміється група однорідних, взаємопов’язаних за формами та методами акумуляції чи розподілу грошових коштів, економічних відносин.

Відомий російський учений-юрист О.Ю. Грачева визначає фінансову систему як сукупність фінансових та кредитних інститутів, за допомогою яких держава збирає, розподіляє та витрачає грошові кошти, і виділяє у фінансовій системі такі фінансові інститути (ланки)[131]:

1) державні фінанси: державний бюджет, позабюджетні державні фонди, державний кредит;

2) фінанси підприємств, установ, організацій усіх форм власності;

3) страхування та кредитування.

Інший видатний російський учений-юрист Н.І. Хімічева звертає увагу на зміни, які відбулися у фінансовій системі у зв’язку з новими економічними та політичними умовами суспільного розвитку в країні, та виділяє такі ланки (інститути) фінансової системи[132]:

1) бюджетна система, яка включає державні (федеральний бюджет та бюджети суб’єктів федерації) і місцеві бюджети муніципальних утворень;

2) позабюджетні цільові державні та муніципальні (місцеві) фонди;

3) фінанси підприємств, організацій, установ, галузей народного господарства;

4) майнове та особисте страхування, фінанси страхування;

5) кредит (державний, муніципальний та банківський).

Ще один відомий учений-юрист О.М. Горбунова характеризує фінансову систему як сукупність фінансових інститутів, яка відображає особливості розвитку держави в умовах переходу до ринкової економіки та включає такі ланки[133]:

1) бюджетну систему – федеральний бюджет, бюджети суб’єктів федерації та бюджетів місцевого самоврядування;

2) державні позабюджетні фонди;

3) фонди, консолідовані у бюджеті;

4) позабюджетні децентралізовані фонди;

5) фонди страхування;

6) кредит (державний та банківський);

7) фінанси господарюючих суб’єктів (ресурсні фонди).

Автори українського підручника з фінансового права визначають такі ланки у фінансовій системі України[134]:

1) бюджетна система;

2) кредитна система;

3) обов’язкове державне страхування;

4) фінанси підприємств.

При цьому всі вчені-юристи та вчені-економісти, які вивчають фінансову систему, підкреслюють, що центральне місце в ній належить бюджетній системі, за допомогою якої утворюються фонди грошових коштів держави та адміністративно-територіальних утворень.

Як бачимо, еволюція системи публічних фінансів нерозривно пов’язана з еволюцією публічних відносин у сфері фінансів і змінами у розумінні поняття “публічні фінанси”. Останнє, у свою чергу, тісно пов’язане з виникненням нових видів матеріальних носіїв (об’єктів) публічних суспільних відносин у фінансовій сфері. Тому, враховуючи економічні зміни, що відбулися в країнах, автори ще одного підручника з фінансового права пропонують принципово нове визначення фінансової системи та виділяють у ній такі ланки[135]:

1) державні фінанси, які об’єднують федеральний бюджет, бюджети суб’єктів федерації, державні позабюджетні фонди, фонди грошових коштів Центрального банку Російської Федерації (Банку Росії) та інших кредитних організацій, заснованих на праві державної власності, фонди грошових коштів державних та унітарних підприємств та державних установ;

2) місцеві фінанси, які вміщують місцеві бюджети, муніципальні позабюджетні фонди, фонди грошових коштів муніципальних банків, фонди грошових коштів муніципальних унітарних підприємств та установ, фонди коштів самооподаткування, разових добровільних зборів коштів громадян;

3) приватні фінанси – фонди грошових коштів юридичних осіб та інших організацій, заснованих на праві приватної власності, та грошові кошти фізичних осіб.

На нашу думку, таке визначення дає змогу зробити важливий крок, пропонуючи чітке розмежування публічних та приватних фінансів як окремих підсистем фінансової системи країни. Воно базується на різновидах грошових фондів коштів, які є об’єктом відповідних фінансових відносин. Як основний критерій виокремлення ланок фінансової системи автори взяли форму власності на кошти тих чи інших грошових фондів – державну, муніципальну та приватну власність. Але, як ми з’ясували раніше, одного цього критерію недостатньо для визначення всіх видів “публічності” у суспільних відносинах і чіткого розмежування “публічного” та “приватного” у відносинах незалежно від форми власності на об’єкт таких відносин. Тобто необхідно також враховувати й інші ознаки публічності, наведені нами раніше. Інакше ми отримаємо звужене розуміння публічних фінансів і залишимо поза предметом фінансового права публічні відносини, які мають ним охоплюватися.

Підсумовуючи зазначене вище, ми пропонуємо таке визначення фінансової системи країни:

фінансова система країни – це сукупність підсистем публічних та приватних фінансів, кожна з яких має окремі ланки, що утворюються групами фінансових відносин, яким притаманні специфічні особливості і які виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу)та використання публічних і приватних фондів коштів, які існують у державі.

Підсистема публічних фінансів включає такі ланки:

1) публічні фінанси держави: відносини, які виникають з приводу утворення, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів держави;

2) публічні фінанси суб’єктів федерації: відносини, які виникають з приводу утворення, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів суб’єктів федерації (у державах з федеральним устроєм);

3) публічні фінанси органів місцевого самоврядування: відносини, які виникають з приводу утворення, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів органів місцевого самоврядування всіх видів;

4) публічні фінанси суспільного (соціального) призначення: відносини, які виникають з приводу утворення, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні (соціальні) інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності цих фондів.

Підсистема приватних фінансів включаєвідносини, які виникають з приводу утворення, розподілу (перерозподілу) та використання приватних фондів коштів господарюючих суб’єктів усіх форм власності.

Беручи до уваги те, що приватні фінанси не є предметом дослідження даної монографії, далі ми розглядатимемо лише підсистему публічних фінансів як складову фінансової системи держави. Розглянемо, чи є запропоноване нами визначення фінансової системи держави дійсно повним і таким, що охоплює всі види публічних фінансів. Для цього проаналізуємо види існуючих публічних грошових фондів, які є матеріальною основою публічних фінансів.