Фискальная политика: сущность, виды, инструменты. Налоговая система России

Одним из инструментов микроэкономического регулирова-ния экономики является фискальная политика. Под фискальной политикой понимается система мероприятий правительства, на-правленных на использование возможностей по взиманию налогов и расходованию средств для регулирования экономической ситуа-ции в стране. Через манипулирование государственными расхода-ми и налогообложением правительство может достичь таких целей, как увеличение производства и занятости, снижение инфляции, сглаживание колебаний экономического цикла.

Теоретическим обоснованием правомерности такого вмеша-тельства служит кейнсианская теория, доказывающая, что эконо-мика может находиться в состоянии равновесия и при неполной занятости. При этом безработица будет сохраняться долгое время, если государство не предпримет меры по увеличению совокупного спроса. Кейнс доказывал, что если, например, государство финан-сирует проведение общественных работ, ранее не занятые рабочие получат некоторый доход, что приведет к увеличению спроса, оживлению деловой активности, восстановлению полной занято-сти.

Различают два типа фискальной политики: дискреционную и автоматическую.

Дискреционная фискальная политика означает сознатель-ное принятие решений о целенаправленном изменении государст-вом сумм своих расходов и налогов (доходов). Целью такой поли-тики является максимальное приближение реального равновесного

объема национального продукта к потенциальному, т.е. производ-ству при полной занятости, а также контроль за инфляцией, реше-нием социальных вопросов.

Можно выделить два основных направления дискреционной фискальной политики.

1. Изменение государственных расходов. Сюда входят как изменения программ общественных работ и других, связанных с расходами, так и изменение программ трансфертного (перераспре-делительного) типа.

2. Изменение налоговых ставок или уровня налогов. Во-прос в том, что предпочтительнее изменять расходы или налоги? – является одним из самых острых вопросов, стоящих перед прави-тельством, особенно в период кризисов. Существуют две точки зрения. Первая, которой придерживаются «либеральные» экономи-сты, заключается в том, что государственный сектор должен быть расширен для компенсации или сглаживания погрешностей рыноч-ного механизма. При таком подходе рекомендуется расширение совокупных расходов в период спада за счет роста государствен-ных расходов и закупок, и ограничение совокупных расходов в пе-риод роста инфляции за счет увеличения налогов.

Вторая точка зрения «консервативных» экономистов сводит-ся к мнению о том, что государственный сектор излишне раздут и неэффективен. Поэтому целесообразнее в период спада рост сово-купных расходов обеспечить за счет снижения налогов, а в период инфляции уменьшения совокупного спроса добиться за счет со-кращения государственных расходов.

Государство может использовать дискреционную фискаль-ную политику для стабилизации экономики:

1. В период кризиса применяется стимулирующая
фискальная политика, заключающаяся либо:

а) в снижении налоговых ставок;

б) увеличении государственных расходов в форме транс-
фертных платежей и организации общественных работ и иных про-
грамм;

в) одновременном снижении налоговых ставок и увеличении
государственных расходов.

Такая фискальная политика получила название экспансиони-стской, т.к. она приводит к дефициту государственного бюджета в период депрессии.

2. В период экономического роста и инфляции, вызванных
избыточным спросом, используется сдерживающая фискальная
политика, включающая:

а) увеличение налогов;

б) уменьшение правительственных расходов (трансфертных
платежей, социальных программ);

в) одновременное увеличение налоговых ставок и сокраще-ние государственных расходов.

Сдерживающая фискальная политика приводит к сокраще-нию дефицита государственного бюджета.

При дефиците государственного бюджета его воздействие на экономику будет зависеть от методов финансирования бюджета (эмиссия дополнительных денежных средств или выпуск государ-ственных облигаций внутреннего займа).

Крупным недостатком дискреционной фискальной политики является возможное запаздывание мер, принимаемых для коррек-ции сокращений производства и инфляционного роста. Этой отри-цательной черты не имеют встроенные или автоматические стаби-лизаторы.

Встроенный (автоматический) стабилизатор – любая мера, автоматически реагирующая на колебание «конъюнктуры». Они вступают в действие без специального принятия решений со сторо-ны правительства, когда это необходимо, и представляют собой автоматическую фискальную политику. Инструментами, дейст-вующими как встроенные стабилизаторы, являются:

1) налоговые ставки и налоговая система;

2) сокращение и увеличение государственных расходов на
социальные программы.

Действие встроенных стабилизаторов, автоматически реаги-рующих на изменение экономической ситуации в стране, следую-щее: сумма налогов без изменения ставок растет в период бума и падает в период спада производства. Выплаты по социальному страхованию увеличиваются в период кризиса и сокращаются в период экономического подъема, когда уровень безработицы сни-жается, число нуждающихся в социальной помощи падает, и про-граммы социальной помощи автоматически сокращаются.

На практике автоматическая и дискреционная фискальная политика тесно связаны. Поэтому говорят о единой фискальной политике, используемой для стабилизации экономики.

Современная налоговая система сложна, многоступенчата, она имеет национальную и региональную специфику.

Становление и развитие существующей налоговой системы в РФ началось с 1992 года с момента принятия закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и характеризуется двумя этапами:

Первый этап становления налоговой системы (1992–1998 гг.) сопровождался децентрализацией государственной системы, с проявлявшимися тенденциями к сепаратизму со стороны отдель-ных субъектов Федерации; концентрацией полномочий по исполь-зованию налоговых инструментов на региональном уровне; широ-ким использованием налоговых льгот. Все это вместе взятое при-водило к снижению поступлений в государственный бюджет (по

некоторым оценкам, потери консолидированного бюджета состав-ляли ежегодно более 200 млрд. рублей) и соответственно не спо-собствовало созданию устойчивой налоговой системы;

Второй этап развития и совершенствования налоговой системы проходил в условиях централизации государства, приня-тия и вступления в действие Налогового кодекса РФ, I части, а затем в 2001 году и II-й его части. Суть этого этапа отражалась в использовании нейтралистической концепции налоговой поли-тики, в соответствие с которой происходило снижение налоговых ставок, а, с другой стороны, расширялась налоговая база за счет отмены многочисленных льгот.

Удельный вес налогов, относительно валового внутреннего продукта разных стран, различен. Это связано с фискальной поли-тикой государства и затратами на социальное страхование. Извест-но, что затраты на образование и лечение «съедают» львиную долю бюджета американской семьи, т.к. американцы сравнительно не-много отчисляют в фонд социального страхования, в то время, как житель Швеции выплачивает в фонд социального страхования зна-чительные суммы. Поэтому, если сравнить долю налогов, включая и отчисления в фонд социального страхования, в валовом продук-те, то можно увидеть, что в США она составляет около 1/3 ВВП, в европейских странах (в среднем) 40-50% ВВП, Швеции – до 54% ВВП. В России эта цифра равняется 43%, это меньше чем в Шве-ции и Дании, но больше, чем в США.

Налоговые поступления помимо фискальных задач обеспе-чивают и другие цели:

– защиту определенных отраслей производства. Например, таможенный тариф (налог на импорт) помогает защитить интересы национальных фирм, делая импорт дороже, чем он мог бы быть.

– сдерживание деятельности фирм вредной с точки зрения общества. Например, налоги на сигареты, спиртные напитки взи-маются одновременно с целью получения государством денег и отвлечение людей от курения и алкоголя.

– поощрение отдельных видов деятельности через предос-тавление налоговых льгот для предприятий, внедряющих научно-технический прогресс, использующих новые технологии; учрежде-ний культуры, науки, образования.

– сглаживание различий в доходах и социальную поддержку незащищенных слоев населения. Исходя, из сущности и целей налогообложения складываются определенные функции налого-вой системы:

– перераспределение доходов (государство взимает налоги с одних, выплачивает в виде трансфертов, дотаций – другим);

– стимулирование экономического положения общества за счет достижения высокой занятости и низких цен.

– фискальная – пополнение казны государства

– контрольная – обязательность сбора налоговых платежей в соответствии с величиной доходов, необходимость декларирова-ния доходов.

В государстве существует огромное множество налогов. Их можно классифицировать по ряду признаков, как-то:

1. субъекты и объекты налогообложения, характер и методы взимания налогов, способ организации сбора налогов. По субъек-там (налогоплатильщикам) они разделяются на налоги с физиче-ских лиц и юридических лиц. По объектам налогообложения вы-деляют имущественные налоги, подоходные, ресурсные и др.

2. По способу налогообложения налоги делят на прямые и косвенные. Прямые налоги – налоги, которые изымаются непо-средственно из дохода. К прямым налогам относятся налоги с при-были, подоходный налог с физических лиц, с имущества и др. К ос-венные налоги – налоги на потребителя ( они переносятся на ко-нечного потребителя в зависимости от степени эластичности спро-са на товары, облагаемые этим налогом). Чем эластичнее спрос, тем меньшая часть налога перекладывается на потребителя. К кос-венным налогам относятся все разновидности акцизов. Акциз – это косвенный налог, который взимается путем простого прибавления суммы налога к цене, что приводит к их увеличению. Акцизы уста-навливаются государством на табачные изделия, алкогольные на-питки, автомобили, изделия из драгоценных металлов и др. К кос-венным налогам относят и налог на добавленную стоимость. В большинстве стран велика роль косвенных налогов на потребление, прежде всего, НДС – от15 до 50% всех налоговых поступлений. Акцизы составляют от 7 до 12% налоговых поступлений. В США, Канаде и Японии роль косвенного налогообложения заметно ниже, так как в этих странах существует устойчивое негативное отноше-ние общества к косвенным налогам из-за их инфляционного влия-ния и несоответствия стандартам социальной справедливости.

3. По методу исчисления – пропорциональные (ставка нало-га постоянна, независимо от величины дохода), прогрессивные (налоговая ставка повышается при возрастании дохода), регрес-сивные (доля налоговых изъятий уменьшается при возрастании дохода).

4. По уровню бюджета – федеральные, региональные, ме-стные налоги.

5. По способу удержания – кадастровые (по описи), «у ис-точника возникновения дохода», декларируемые (заявительные) налоги.

6. По полноте прав по распоряжению – на закрепленные и регулируемые (зачисленные на несколько уровней бюджета).

7. По назначению – общие и целевые, используемые на за-ранее известные цели (например, ЕСН, транспортный налог, отчис-ления в Пенсионный фонд)

Очень важно при организации налоговой системы обеспе-чить максимальную справедливость налогообложения. Поэтому при установлении характера сбора налогов учитываются основные принципы налогообложения:

– принцип выгоды (или получения материальных благ) – налоги платит тот, кто пользуется бюджетными программами;

– принцип платежеспособности, т.е. размер взимаемых на-логов должен зависеть от размера дохода налогоплательщика;

– принцип всеобщности (охват налогообложением всех эко-номических субъектов);

– принцип равнонапряженности (взимание соответствую-щих налогов по единым для всех налогоплательщиков ставкам;

– принцип социальной справедливости (примерное равен-ство налогообложения, обеспечиваемое дифференциацией ставок налога и налоговыми льготами);

– принцип эффективности – налоги могут оказывать нега-тивное воздействие на стимулы к труду и предпринимательской деятельности, экономический рост и инвестирование, приводить к нарушению рыночного равновесия, поэтому система налогообло-жения должна строиться таким образом, чтобы не оказывать нега-тивного воздействия на экономику.

Из этих принципов вытекает принцип справедливости по вертикали – люди, находящиеся в равных условиях, должны пла-тить равные налоги, и справедливости по горизонтали – равные по доходам и использованию государственных программ люди должны платить равные налоги, неравные – разные налоги.

Для обеспечения названного равенства или справедливости при распределении налогов среди налогоплательщиков используют такие способы взимания налогов: пропорциональный, прогрессив-ный, регрессивный.

1) Пропорциональный налог – сумма налога пропорцио-нальна доходам.

2) Регрессивный налог – с повышением дохода доля (либо ставка) налога понижается.

3) Прогрессивный налог – налог, ставка которого растет с повышением доходов.

Для достижения пропорциональности, т.е. большей справед-ливости взимания налогов, необходимо повышать прогрессивность налога. Например, прогрессивный налог – на доходы физических лиц. Некоторые виды налогов при одинаковой ставке оказываются регрессивными, т.к. сумма налога в общей доле дохода понижается с ростом дохода.

В России существует трехуровневая налоговая система, вследствие которой формируется федеральный, региональный и местный бюджеты. Объединение бюджетов всех уровней формиру-ет консолидированный бюджет.

Федеральный бюджет складывается из поступлений от сле-дующих видов налогов, ставки на которые устанавливаются цен-трализованно: налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на пользование недрами, лесной и водный налоги, федеральные лицензионные сборы, таможенная пошлина, подо-ходный налог на физических лиц и др.

Бюджет субъектов Федерации складывается из следующих платежей: налога на имущество организаций, налога на недвижи-мость, дорожного налога, транспортного налога, налога с продаж, налога на игорный бизнес, региональных лицензионных сборов и др.

Местные бюджеты формируются из налогов на имущество физических лиц, земельного налога, сбора на право торговли, нало-га на рекламу, налога на пользование или дарение, а также местных лицензионных сборов и др. Местные власти имеют право устанав-ливать налоговые сборы на территориях, находящихся в их подчи-нении (в курортных зонах введен курортный сбор), в ряде городов, через которые проходит большой поток транзитных пассажиров муниципалитеты вводят экологический налог и др.

Сбор налогов может осуществляться раздельно по всем трем уровням. Так, осуществляется перечисление в различные уровни бюджета. Например, НДС (налог на добавленную стои-мость) направляется в Федеральный бюджет. Второй способ, когда налоги поступают в Центр, а отсюда перераспределяются на ниж-ние уровни бюджета. Такая система сбора преобладала при форми-ровании некогда союзного бюджета. И, наконец, возможна органи-зация сбора налога на местном уровне, с последующим перечисле-нием установленных сумм в федеральный бюджет.

Современная налоговая политика должна строиться на осно-ве умеренной интервенционистской концепции, в соответствии с которой необходимо выделять круг приоритетных проблем, для решения которых необходимо использовать налоговые инструмен-ты. К таким приоритетным моментам следует отнести стимулиро-вание инвестиционного процесса, особенно в высокотехнологич-ных отраслях промышленности; снижение уровня дифференциации доходов между социальными группами населения; достижение принципа социальной справедливости в территориальном разрезе

В целом современная налоговая система России крайне слож-на и имеет, по преимуществу, фискальный характер. Структура на-логовой системы по своим основным параметрам соответствует налоговым системам развитых стран, в которых основным источ-ником налоговых доходов прямо или косвенно является зарплата. В условиях низких доходов большой части российского населения такая конструкция налоговой системы неспособна обеспечить фи-нансирование бюджетной сферы. Главной задачей государства яв-ляется восстановление контроля над топливно-энергетическим

комплексом с тем, чтобы доходы от природных ресурсов использо-вались для восстановления экономики и социальной сферы обще-ства

Современная налоговая система в России совершенствуется в направлении создания в ней единой законодательной и норматив-ной базы (в настоящее время действуют I и 2 части Налогового ко-декса), а также преодоления ее нестабильности, сложности ввиду обширного перечня налогов и сборов (на территории России соби-рается свыше 50 налогов и сборов). Требует своего решения про-блема снижения высокого налогового бремени (это является усло-вием уклонения от уплаты налогов, приводит к росту недоимок по платежам в бюджет). Уклонения от уплаты налогов, по некоторым оценкам, составляют 10-15% от общей суммы налоговых поступ-лений в бюджет. Эти уклонения нередко носят как открытое игно-рирование налоговых обязательств (непредставление бухгалтер-ской отчетности в налоговые органы), так и скрытый характер в форме искажения отчетности в документации о финансово-хозяйственной деятельности, маскировка объектов налогообложе-ния, дача заведомо ложных сведений на отсутствие денежных средств и др.

Требуют своего совершенствования, рационализации гипер-трофированные налоговые органы, в свою очередь, необходимо преодоление атрофированных прав налогоплательщиков.

Коренное реформирование российской налоговой системы происходит по следующим направлениям:

1) изменение принципов налогообложения, в т.ч. снижение налоговых ставок при одновременном упрощении налоговых льгот;

2) изменение организации сбора налоговых поступлений (контроль за поступлениями во внебюджетные фонды);

3) изменение соотношения в бюджете между различными ви-дами налога в сторону повышения роли налогов с физических лиц.

Реформирование налоговой системы должно учитывать ми-ровой опыт практики налогообложения и эволюции налоговой сис-темы. Учитывая наличие трех типов налоговой политики – поли-тики максимальной налоговой нагрузки, политики умеренных налоговых ставок и политики достаточно высокого уровня на-логообложения государство должно избегать попадания в «нало-говую ловушку» при максимальной налоговой нагрузке, которое не сопровождается приростом государственных доходов (принцип Лаффера). Вместе с тем, государство также не должно спровоциро-вать роста инфляции при достаточно высоком уровне налогообло-жения, не ослабить финансирования бюджетной сферы (социаль-ные программы) при умеренных налоговых ставках.