Статья 20. Государственная экологическая экспертиза

 

Обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.

Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.

Порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз устанавливается Правительством Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

 

 

Комментарий к ст. 20

 

1. В соответствии с комментируемой статьей обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза.

В научной литературе всегда подчеркивается особая роль экологической экспертизы, особенно государственной, в предупреждении любого экологического вреда. Заключение экологической экспертизы определяет возможность принятия решения, реализация которого может отрицательно отразиться, в частности, и на состоянии естественных экосистем[63].

Экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля[64].

Легальное определение экологической экспертизы содержится в ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. №174-ФЗ.

Экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Практическое значение данного определения состоит в том, что устанавливается содержание деятельности по проведению экологической экспертизы: 1) установление соответствия документов в отношении намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям; 2) определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Из смысла легального определения понятия экологической экспертизы следует, что предмет экологической экспертизы гораздо шире, чем это следует из ее названия, поскольку в процессе ее проведения должны учитываться также социальные, экономические и иные последствия реализации объекта экологической экспертизы, связанные с неблагоприятными воздействиями на окружающую среду[65].

В отношении определения понятия экологической экспертизы существует две точки зрения. Во-первых, такое широкое определение экологической экспертизы позволяет сделать ее более комплексной, учесть не только экологические, но и тесно связанные с ними социальные, экономические, а также иные последствия. Во-вторых, включение в понятие экологической экспертизы требования о выяснении всех без исключений последствий реализации хозяйственной деятельности размывает предмет экологической экспертизы, делает ее неформализованной. Поэтому необходимо уточнить предмет экологической экспертизы, сузив его исключительно до соблюдения обязательных требований, в том числе экологических[66].

Обращает на себя внимание то, что ныне действующая редакция ФЗ «Об экологической экспертизе» говорит о соответствии документов, в то время как ранее действующая редакция говорила о соответствии деятельности. Нынешняя редакция является более продуманной.

Проведение государственной экологической экспертизы предшествует принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.

Так, например, были признаны недействующими Правила охоты на территории Ставропольского края. Прокурор Ставропольского края обращался в Ставропольский краевой суд с заявлением о признании названных Правил охоты на территории Ставропольского края противоречащими федеральному законодательству и недействующими, в обоснование своих требований ссылаясь на то, что в нарушение требований ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», ст. 20 Федерального закона «О животном мире» оспариваемые Правила не прошли государственную экологическую экспертизу (см. подробнее Определение Верховного Суда РФ от 19.07. 2006 г. по делу N 19-Г06-2).

2. Комментируемая статья конкретизирует перечень объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе. К ним относятся удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.

Этот перечень не подлежит расширительному толкованию.

Так, например, нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в данный перечень не включены.

Следует отметить, что иногда суды при разрешении споров цитируют лишь первую часть ст. 20, где сформулирован общий подход к охране животного мира, и не обращают внимание на часть вторую, содержащую конкретный перечень объектов экологической экспертизы[67].

В других же случаях суды буквально толкуют положения действующего законодательства.

Так, исполняющий обязанности прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления Правительства Пермского края от 03.04.2009 года N 186-п "Об утверждении минимальных нормативов биотехнических и охотхозяйственных мероприятий, проводимых на территории Пермского края", сославшись на то, что оспариваемое постановление в нарушение требований статьи 20 Федерального закона "О животном мире" и статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" не прошло государственную экологическую экспертизу.

Оспариваемым постановлением было предусмотрено проведение биотехнических и охотхозяйственных мероприятий на территории Пермского края. Таким образом, оспариваемый акт содержал биотехнические нормативы. Биотехния - это раздел охотоведения. Основная задача биотехнии - разработка мероприятий по охране и увеличению численности диких животных, улучшение их продуктивных качеств. Следовательно, реализация положений оспариваемого постановления не может привести к негативным изменениям качества окружающей среды.

Кроме того, Постановление Правительства Пермского края N 186-п не относится к категории названных документов и вследствие этого не входит в перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе (см. подробнее Определение Верховного Суда РФ от 11.11.2009 г. №44-ГО9-32).

3. В соответствии с комментируемой статьей порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз устанавливается Правительством Российской Федерации.

Детализированные положения, касающиеся порядка проведения государственной экологической экспертизы, содержатся в Постановлении Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 698 «Об утверждении положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы», в Приказе Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 30.10.2008 г. №283 «Об утверждении административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня». В соответствии с последним актом сроки проведения составляют:

- для простых объектов государственной экологической экспертизы - до 30 дней;

- для объектов государственной экологической экспертизы средней сложности - до 60 дней:

- для сложных объектов государственной экологической экспертизы - от 60 до 120 дней.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией. Число членов экспертной комиссии, помимо руководителя и ответственного секретаря(-ей), должно быть нечетным и не менее либо равное трем человекам.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении тех же объектов, что и государственная экологическая экспертиза, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Одной из проблем современного экологического законодательства является отсутствие нормативного акта, регулирующего порядок проведения общественной экологической экспертизы. Никакого специального Положения, утвержденного Правительством РФ, нет.

Поскольку федеральное законодательство не содержит подробного правового регулирования порядка проведения общественной экологической экспертизы, в некоторых субъектах Российской Федерации приняты соответствующие нормативные правовые акты регионального уровня. Так, существует Закон Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2000 г. N 220-ОЗ "Об общественной экологической экспертизе"[68].

3. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким органом является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и ее территориальные подразделения.

Ростехнадзор функционирует на основании Положения о федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. №401.

Следует отметить, что так было не всегда. Вплоть до мая 2008 г. полномочия по организации и проведению государственной экологической экспертизы были возложены на два органа – Росприроднадзор (в сфере природопользования) и Ростехнадзор (в сфере охраны окружающей среды). В сложившихся условиях, с одной стороны, неизбежно возникали разногласия между федеральными органами исполнительной власти, проводившими государственную экологическую экспертизу. Разделение полномочий по проведению государственной экологической экспертизы между двумя федеральными структурами вызывали трудности информационного характера для предприятий и других субъектов, представляющих материалы на экспертизу, связанные с обоснованием проектных материалов и их представлением экспертному органу[69].

Эта коллизия была решена в пользу наделения полномочиями по проведению государственной экологической экспертизы Ростехнадзора.

В зависимости от сложности и значимости объекта государственная экологическая экспертиза может проводиться на двух уровнях: федеральном и субъектов РФ.

Следует сказать, что иногда законодательство не совсем четко определяет, на каком уровне следует проводить государственную экологическую экспертизу. По этому поводу даже принимались специальные разъяснения.

Так, письмом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 16.04.2008 г. № ВК-02-30/3179 «О государственной экологической экспертизе по объектам животного мира» было обращено внимание на то, что в соответствии со статьей 20 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира, в том числе отнесенные к объектам охоты, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. Однако Законом о животном мире не определен уровень (федеральный или региональный) проведения государственной экологической экспертизы. Таким образом, в связи с передачей полномочий материалы, обосновывающие объемы (лимиты) изъятия объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, будут формироваться в отдельности по каждому субъекту Российской Федерации. Следовательно, проведение государственной экологической экспертизы целесообразно на региональном уровне в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.