Статья 16. Государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания

 

Задачей государственного контроля в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации об охране и использовании объектов животного мира.

Порядок государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания устанавливается Правительством Российской Федерации.

 

Комментарий к ст. 16

1. Экологический контроль является важным инструментом, создающим условия для защиты экологических интересов личности, общества, государства.

Экологический контроль как инструмент обеспечения экологической безопасности ориентирован, прежде всего, на пресечение правонарушений[47].

Характерно, что по французскому праву функция контроля является базовой для всех остальных функций управления в области охраны окружающей среды[48].

Одной из важнейших функций экологического контроля является и информационная[49].

Комментируемая статья является преломлением государственного экологического контроля в отношении охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания

Согласно положениям ст.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» контроль в области охраны окружающей среды, или экологический контроль, представляет собой систему мер, направленную на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

В соответствии со ст. 64 ФЗ «Об охране окружающей среды» контроль в области охраны окружающей среды проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

В соответствии же с комментируемой статьей задачей государственного контроля в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации об охране и использовании объектов животного мира. Таким образом, круг адресатов такого контроля несколько уже – это юридические лица и граждане.

Характерно, что законодатель установил тождественность между понятиями «экологический контроль» и «контроль в области охраны окружающей среды».

В литературе правильно предлагается различать природоресурсный и экологический контроль[50].

Вместе с тем отмечается, что до настоящего времени четко не установлено соотношение экологического контроля (надзора) и природоресурсного контроля (надзора)[51].

Можно сделать вывод о том, что ФЗ «Об охране окружающей среды» понимает экологический контроль в узком смысле: как контроль за деятельностью субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

В Правилах осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утв. Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 г. № 53 под ним понимается именно природоресурсный контроль.

Таким образом, можно говорить о существующем противоречии между легальным определением экологического контроля.

На основании изложенного можно сделать вывод, что экологический контроль и контроль в области рационального использования природных ресурсов являются самостоятельными видами комплексного контроля в области охраны окружающей среды[52].

Государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания относится именно к природоресурсному направлению экологического контроля.

Научные дискуссии вокруг понятий «контроль» и «надзор», в том числе и в сфере экологии, ведутся достаточно давно и свидетельствуют о наличии полемики в данной сфере. Возникает ряд вопросов, в частности: совпадают ли по своему фактическому и юридическому содержанию понятия «контроль» и «надзор»? Если не совпадают, тогда что характерно для контроля, а что - для надзора? Рассмотрим некоторые из имеющихся в научной литературе суждений по этим вопросам.[53]

При обращении к толкованию термина «контроль» выясняется, что данный термин появился несколько столетий назад. Он происходит от французского contrerole, под которым понимался «список, ведущийся в двух экземплярах», а уже от него и произошло слово controle, означающее «проверку чего-либо, например выполнения законов, планов, решений», а также «наблюдение с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-либо деятельность».

Учитывая этимологию данного термина, однозначно ответить на поставленные вопросы не представляется возможным.

Понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако до сих пор эти понятия не стали терминами, полностью отражающими их терминологическую сущность. Конституция Российской Федерации уделяет незначительное внимание вопросам терминов «контроль» и «надзор» (например, п. «а» ст. 71).

Действующее законодательство Российской Федерации, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по контролю и надзору также не разграничиваются. Под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими нормативно-правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Определение, приведенное в Указе, по сути, отожествляет данные термины, что может оказаться крайне неэффективным в сфере реализации управленческих полномочий. В связи с этим представляется целесообразным доктринальное толкование собственно понятий «контроль» и «надзор».

Вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор» в России начал обсуждаться еще в советское время, в период воссоздания органов прокуратуры и разработки нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность. Сегодня в юридической литературе проблеме соотношения контроля и надзора также уделено немало внимания.

Например, А.П. Гуляев пишет, что понятия «контроль» и «надзор» чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить, и хотя в некоторых законодательных и нормативных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается. Вместе с тем В.Г. Бессарабов, отмечая, что надзор (имеется в виду прокурорский надзор) входит в систему государственного контроля, считает, что эти понятия различны по содержанию.[54]

Более поздняя справочная, учебная и научная юридическая литература содержит в себе различные подходы к определению понятий «контроль» и «надзор». Их анализ позволяет выделить несколько различных точек зрения на проблему соотношения контроля и надзора. Одни ученые считают, что надзор есть разновидность контроля (так называемый суженный контроль), другие выделяют надзорную деятельность как самостоятельную, третьи вообще не разделяют контроль с надзором, рассматривая их как идентичные.[55]

В обыденном понимании данные понятия «контроль» и «надзор» либо употребляются как синонимы или идентичные термины, либо между ними проводится более или менее четкая грань.

Некоторые авторы понимают под надзором функцию публичного управления, под которой понимается наиболее общее, универсальное направление деятельности органов государственной власти, заключающееся в непрерывном воздействии с объектами управления[56].

Ряд авторов, которые в своих исследованиях все-таки различают данные термины и проводят более или менее четкие границы между ними, считают, что надзор является разновидностью контроля, суженным контролем, другие - что контроль и надзор являются самостоятельными видами деятельности органов управления или управленческими функциями.

Например, по мнению Е.А. Кочерина, контроль - это одна из основных функций управления (сюда еще относятся планирование, организация, координация и стимулирование). Эта форма проявления целенаправленного воздействия на коллективы людей, предусматривающая систематическое позитивное выявление отклонений от установленных норм, правил и требований в процессе реализации поставленных задач.[57]Таким образом, мнений о соотношении надзора и государственного контроля много. При этом очевидна необходимость систематизировать их и определить четкие критерии разграничения этих терминов применительно к сложившемуся в России государственно-правовому механизму.

Вместе с тем, несмотря на то, что ряд ученых-административистов в своих работах предприняли попытки проанализировать сущность надзора и его соотношение с контролем, следует полагать, что надзор все же недостаточно исследован относительно контроля. До сих пор в юридической литературе и нормативно-правовых актах отсутствуют четкие определения контроля и надзора и критерии их отличия.

Если исследовать мнения отдельных ученых, то можно заключить, что они сводятся к двум основным подходам к пониманию соотношения понятий «контроль» и «надзор»: во-первых, одними учеными надзор понимается как структурный элемент контрольной деятельности, другими - как детально легализованная форма управленческой деятельности.[58] Представляется, необходимо четко разграничить эти понятия с точки зрения их субъектного обеспечения, а именно отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте. С другой стороны, можно утверждать, что контрольная функция нуждается в правовой легализации в не меньшей степени, чем надзорная. С учетом изложенного следует полагать, что государственный экологический контроль следует рассматривать в качестве одного из функциональных направлений деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор - в качестве основной профилирующей субъектно-определенной функции органов государственного экологического контроля, специализированных в области надзора.

Задачей государственного экологического контроля является проверка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.[59]

Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего.

Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях ее планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Государственный экологический контроль проводится на определенных принципах. Основные из них:

- открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных субъектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные экологические требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

- законность. Принцип законности проявляется в том, что такой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами;

- периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;[60]

- объективность. Объективность государственного экологического контроля основывается на достоверных и полных данных о деятельности контролируемого объекта;

- разделение хозяйственных и контрольных функций. Принцип разделения хозяйственных и контрольных функций характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля.[61] Носивший ранее в основном доктринальный характер, в настоящее время он закреплен в ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Его суть заключается в том, что функция проведения специального государственного экологического контроля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные ресурсы. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия экологического права в целом.

2. Порядок государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания в настоящее время регулируется Постановление Правительства РФ от 10.11.2008 г. №843 «Об утверждении положения о государственном контроле в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания».

В соответствии с данным нормативным актом рассматриваемый контроль возложен на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный контроль в отношении объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет на территории соответствующего субъекта Российской Федерации государственный контроль, в том числе контроль за использованием капканов и ловушек (за исключением государственного контроля в отношении объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения) и контроль за оборотом продукции, получаемой от объектов животного мира.

Непосредственную же деятельность по осуществлению контроля осуществляют государственные инспекторы по охране природы. Они имеют следующие права:

а) проверять у юридических лиц и граждан документы, разрешающие осуществлять пользование животным миром, находиться на особо охраняемой природной территории (акватории), а также разрешения органов внутренних дел на хранение и ношение огнестрельного оружия;

б) привлекать к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

в) производить досмотр вещей и личный досмотр задержанных лиц, остановку и досмотр транспортных средств, проверку оружия и других орудий добывания объектов животного мира, добытых объектов животного мира и полученной из них продукции, в том числе во время ее транспортировки, в местах складирования и переработки;

г) изымать у нарушителей незаконно добытые объекты животного мира и полученную от них продукцию, оружие и другие орудия добывания объектов животного мира, в том числе транспортные средства, а также соответствующие документы с оформлением изъятия в установленном порядке;

д) хранить и носить специальные средства и служебное оружие, а также разрешенное в качестве указанного оружия гражданское оружие самообороны и охотничье огнестрельное оружие;

е) применять физическую силу, специальные средства, служебное оружие, а также разрешенное в качестве указанного оружия гражданское оружие самообороны и охотничье огнестрельное оружие.

Мероприятия по государственному экологическому контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Данный нормативный акт по-иному представляет субъектов регулируемых отношений, Так, помимо органов государственного контроля, их должностных лиц, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в законе появляются новые субъекты - эксперты, экспертные организации, органы прокуратуры. Рассматриваемый акт закрепляет важное правило о том, что плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три года.

Юридические и физические лица, в отношении которых проводятся мероприятия по государственному контролю, обязаны обеспечивать государственным инспекторам доступ на объекты, подлежащие такому контролю, и предоставлять документацию, необходимую для проведения проверки.

Решения уполномоченных органов, а также действия (бездействие) их должностных лиц, осуществляющих государственный контроль, могут быть обжалованы в суд.