Статья 21. Установление ограничений и запретов на использование объектов животного мира

 

В целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных территориях и акваториях либо на определенные сроки решением федерального органа исполнительной власти или высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным статьями 5 и 6 настоящего Федерального закона.

(часть первая в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Сохранение объектов животного мира может быть достигнуто путем изменения вида пользования животным миром с запрещением изъятия объектов животного мира из среды обитания и организации использования этих объектов без изъятия в культурно-просветительных, рекреационных и эстетических целях, включая организацию экологического туризма.

 

Комментарий к статье 21

 

1. Комментируемая статья посвящена вопросам приостановления, ограничения и запрещения пользования объектами животного мира.

Следует сказать, что комментируемая статья носит рамочный характер. Применительно к отдельным видам пользования животным миром законодательство более подробно прописывает указанный порядок.

Так, ФЗ «О рыболовстве» содержит ст. 12 Ограничения права на добычу (вылов) водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства

Ряд ограничений является принципами. Так, закреплен приоритет сохранения особо ценных и ценных видов водных биоресурсов, согласно которому осуществление рыболовства в отношении особо ценных и ценных видов водных биоресурсов ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами

К ограничению права пользования на водные биоресурсы можно также отнести:

установление правил рыболовства;

получение разрешений на право вылова водных биоресурсов;

установление ежегодных общедопустимых уловов;

установление квот добычи (вылова) водных биоресурсов и др.

Согласно ст. 22 Закона о животном мире при размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

Согласно ст. 27 ФЗ «О рыболовстве» в целях сохранения занесенных в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красную книгу субъекта Российской Федерации редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов добыча (вылов) таких видов водных биоресурсов запрещена.

В исключительных случаях добыча (вылов) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов допускается в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.

Ограничения могут устанавливаться не только национальным законодательством, но и международными договорами. Так, Российская Федерация является стороной, подписавшей Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.

Положения данной Конвенции распространяются на следующие виды фауны (среди которых названы осетровые виды рыб) и флоры: находящиеся под угрозой вымирания и торговля которыми оказывает или может оказать влияние на их существование; которые хотя в данное время не находятся обязательно под непосредственной угрозой вымирания, но могут стать таковыми, если торговля образцами таких видов не будет строго урегулирована в целях предотвращения их использования, несовместимого с их выживанием; другие виды, которые должны быть предметом контроля, с тем чтобы торговля образцами тех видов, которые указаны в предыдущем абзаце, действительно контролировалась, а также все виды, которые по определению любой стороны должны подвергнуться регулированию в пределах ее собственной юрисдикции в целях предотвращения или ограничения эксплуатации и которые нуждаются в сотрудничестве других сторон в регулировании торговли. Кроме того, Конвенцией устанавливаются предписания о получении разрешительных документов (разрешение, сертификат) при экспорте (импорте, реимпорте) всякого образца вышеуказанных видов.

Прекращение права на добычу, например, водных биолгических ресурсов напрямую связано с изменением действия соответствующих разрешений на вылов. Постановлением Правительства РФ от 22 октября 2008 г. N 775 утверждены Правила оформления, выдачи, регистрации, приостановления действия и аннулирования разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также внесения в них изменений. Согласно этим Правилам приостановление действия или аннулирование разрешения до истечения установленного срока его действия относится к компетенции Росрыболовства либо его территориальных органов.

Что касается ограничения (приостановления) рыболовства, то в ст. 26 Закона о рыболовстве в целях обеспечения сохранения водных биологических ресурсов и их рационального использования уточнены такие ограничения, как:

- время выхода судов в море для промышленного и прибрежного рыболовства;

- запрет ввоза на территорию РФ рыболовных сетей из синтетических материалов, электроловильных систем.

А новой редакцией ч. 2 ст. 26.1 Закона о рыболовстве установлено, что в случаях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, рыболовство приостанавливается в судебном порядке. В иных ситуациях приостановление рыболовства осуществляет Росрыболовство.

В соответствии с комментируемой статьей ограничение, приостановление или запрещение возможны как на определенных территориях и акваториях, так и на определенные сроки решением федерального органа исполнительной власти или высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Определение данных органов осуществляется в соответствии с разграничением их полномочий.

Следует сказать, что в судебной практике не раз возникали вопросы, связанные с правомерностью введения рассматриваемых ограничений.

Так, Общественная организация «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» обратилась в Новосибирский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству постановления администрации Новосибирской области от 21 августа 2009 года N 316-па "О запрете на пользование объектами животного мира на территории участка Индерский Доволенского района Новосибирской области", ссылаясь на нарушение порядка его принятия: без согласования с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзором), необходимость получения которого предусмотрена статьей 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ «О животном мире». В нарушение статьи 1 названного Закона в постановлении не указаны конкретные объекты животного мира (дикое животное), на пользование которыми введен запрет.

Однако суд не согласился с доводами заявителя о противоречии оспариваемого постановления статьям 1, 21 Федерального закона «О животном мире» в связи с отсутствием указания в постановлении конкретных объектов животного мира (диких животных), суд проанализировал названные нормы Федерального закона и пришел выводу о том, что указание в качестве объектов животного мира, на пользование которыми установлен запрет, боровой, водоплавающей, степной, полевой и болотно-луговой дичи не противоречит федеральному законодательству и не свидетельствует о неопределенности нормы.(см.подробнее Определение Верховного Суда РФ от 14.04.2010 г. №67-Г10-4).

Другой пример.

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с заявлением о признании приказа департамента охоты и рыболовства Самарской области от 14 августа 2009 года N 47-п "О запрете добывания рыси и норки европейской в сезон 2009 - 2010 годов на территории Самарской области" противоречащим федеральному законодательству и недействующим, указав в обоснование своих требований на то, что при издании оспариваемого акта департамент вышел за пределы предоставленных ему полномочий, поскольку в силу статей 6, 21 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ «О животном мире» решение об ограничении или запрете пользования определенными объектами животного мира на территории субъекта Российской Федерации может быть принято только высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, которым в соответствии со статьей 82 Устава Самарской области является Правительство области.

Суд посчитал, что, принимая во внимание изложенные положения действующего федерального законодательства, решение об ограничении (запрете) на пользование определенными видами объектов животного мира на территории Самарской области могло принять только правительство Самарской области, которое не вправе было делегировать такие полномочия иному государственному органу или должностному лицу.

При таких обстоятельствах, решение вопроса о запрете охоты на определенные виды объектов животного мира на территории Самарской области к компетенции департамента охоты и рыболовства области не отнесено и оформлено его приказом быть не могло.(см.подробнее Определение Верховного Суда РФ от 07.04.2010 г. №46-Г10-7).

Следует сказать, что такая правовая позиция согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 5 июля 2005 года N 289-О, постановление от 14 мая 2009 года N 8-П), заключающейся в том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, находясь в рамках, определенных федеральным законом, не вправе расширять предоставленные им федеральным законом полномочия, а также в отсутствие прямого указания на то федерального закона самостоятельно на основе собственного решения делегировать реализацию этих полномочий или их части другим органам власти. Прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти реализовать предоставленные полномочия.

2. Еще одним вариантом сохранения объектов животного мира является изменение вида пользования животным миром с запрещением изъятия объектов животного мира из среды обитания и организации использования этих объектов без изъятия в культурно-просветительных, рекреационных и эстетических целях, включая организацию экологического туризма. Таким образом, в данном случае осущестляется не экономическая, а экологическая функция природопользования.

Характерно, что комментируемый закон в данном случае использует относительно новое для россииской действительности слово как экологический туризм.

Это путешествия в места с относительно нетронутой природой с целью получить представление о природных и культурно-этнографических особенностях данной местности, который не нарушает при этом целостности экологических систем.
Отличительные особенности экотуризма состоят в том, что он предотвращает негативное воздействие на природу и побуждает туроператоров и туристов содействовать охране природы. К основным принципа экотуризма относятся:

-Путешествия в природу, причем главное содержание таких путешествий знакомство с живой природой, с местными обычаями и культурой.
-Сведение к минимуму негативных последствий экологического и социально-культурного характера, поддержание экологической устойчивости среды.
-Содействие охране природы и местной социокультурной среды.
-Экологическое образование и просвещение.
-Участие местных жителей и получение ими доходов от туристической деятельности, что создает для них экономические стимулы к охране природы.
-Экономическая эффективность и вклад в устойчивое развитие посещаемых регионов.
К сожалению, многие путешествия по заповедникам и национальным паркам России, изначально планируемые как экотуристические, имеют ряд серьезных промахов и недостатков. Например, нередко туристов доставляют к месту проведения тура вертолетами или лодками с бензиновыми моторами, пугающими животных и загрязняющими водоемы. Лишь немногие программы предусматривают активное вовлечение посетителей в природоохранную деятельность. Образовательный аспект в российском экотуризме развит пока еще слабо. Одним из перспективных направлений российского экологического туризма является республика Карелия. В Ладоге водится уникальная ладожская нерпа (вид тюленя)[70].