Статья 10. Участие граждан и юридических лиц в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания

 

 

Граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, участвуют в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

В связи с этим граждане и юридические лица имеют право:

получать от органов государственной власти соответствующую информацию, если иное не установлено законодательством Российской Федерации;

проводить общественную экологическую экспертизу;

осуществлять общественный контроль;

проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания;

содействовать реализации соответствующих государственных программ.

Органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания учитывают предложения и рекомендации граждан и юридических лиц.

(часть третья в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Участие международных общественных организаций в охране и устойчивом использовании объектов животного мира на территории Российской Федерации регламентируется международными договорами Российской Федерации.

 

Комментарий к статье 10

 

 

1. Комментируемая статья является отражением принципа гласности и участия общественности в вопросах охраны окружающей среды. Граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, вправе участвовать в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания.

2. В целях реализации данных правомочий они имеют право:

1)получать от органов государственной власти соответствующую информацию. Данная информация относится к категории экологической информации. Такая информация не может относиться к информации с ограниченным доступом, т.е. она не может относиться к государственной, коммерческой или иной тайне.

В современном обществе роль информации существенно возрастает во всех сферах общественного развития, в том числе экологической. Информационный фактор, усиливающийся в условиях глобализации, приводит к активному развитию эколого-информационных общественных отношений, которые возникают по поводу и в связи с экологической информацией. Однако их правовое регулирование не является на сегодняшний день совершенным и эффективным, что неизбежно приводит к практическим проблемам, требующим осмысления и решения наукой экологического права[29].

Вместе с тем, само понятие «экологическая информация» в действующем законодательстве отсутствует, что негативно сказывается на правоприменительной практике.

Существующие в науке экологического права научные разработки, касающиеся определения правового понятия «экологическая информация», несмотря на их разнообразие, сводятся в основном к двум подходам. Одни ученые дефинируют это понятие через перечень сведений (данных), включаемых в состав экологической информации (О.С. Карху, А.А. Попов и др.). Такой подход не противоречит общетеоретической науке, которая допускает формулировку определения понятия в форме определенного перечня. Однако в этом случае дискуссии идут главным образом в рамках такого перечня (более или менее широкого). Само понятие становится либо громоздким, либо недостаточно полным. Кроме того, построение правовой дефиниции только на основе таких сведений не позволяет полностью раскрыть содержание экологической информации, поскольку содержательная сторона определяемого правового понятия связана с его существенными, качественными признаками.

Другие авторы определяют понятие «экологическая информация» через сферу (область) эколого-правового регулирования в целом (О.Л. Дубовик) либо общественные отношения, составляющие предмет экологического права (С.А. Боголюбов), к которым имеют отношение различные сведения. Такой подход позволяет более четко очертить пределы дефинируемого понятия, выделить иные элементы, касающиеся его содержательной характеристики[30].

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» понимает информацию как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.

Этой норме наиболее точно соответствует позиция О.Л. Дубовик. Под экологической информацией она понимает любые сведения, которые отражают процессы, происходящие в сфере взаимодействия природы и общества и необходимые для целей охраны окружающей среды, т.е. должны быть использованы при принятии экологически значимых решений во всех сферах и видах деятельности[31].

В рамках комментируемого закона граждане имеют право на информацию, которая, в частности, содержится в государственном кадастре объектов животного мира, в реестрах, на информацию об охране объектов животного мира и среды его обитания, о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления в этой сфере;

2)проводить общественную экологическую экспертизу. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Как показывает практика, именно проекты особо опасных и экологически значимых объектов, вызывающие высокий общественный резонанс, как правило, являлись объектами общественной экологической экспертизы[32].

Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе;

знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.

При наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта экологической экспертизы от двух и более общественных организаций (объединений) допускается создание единой экспертной комиссии.

Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

Срок проведения общественной экологической экспертизы не должен превышать срока, устанавливаемого для проведения государственной экологической экспертизы, который определяется сложностью объекта экологической экспертизы. Начало устанавливается не позднее чем через месяц после получения от соответствующих органов документации, подлежащей общественной экологической экспертизе.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы или органу государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При проведении государственной экологической экспертизы заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы.

Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

Исходя из статистических данных, с сожалением можно констатировать, что законодательно закрепленный институт общественной экологической экспертизы практически не работает. В частности, в Хабаровском крае существуют единичные случаи проведения общественной экологической экспертизы (в среднем два раза в год). В большинстве случаев лица, планирующие осуществление хозяйственной деятельности, способной оказать вредное воздействие на окружающую среду, игнорируют требование законодательства об участии общественности в проведении экологической экспертизы[33].

3)осуществлять общественный контроль. В формируемом правовом механизме взаимодействия общества и природы имеется существенный сдвиг в направлении его демократизации. Важно то, что граждане и общественные экологические объединения получили некоторые возможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Речь идет о возможностях реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих процедур, в большей или меньшей степени урегулированных в законодательстве.[34]

Согласно ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Подчеркнем, что данные важнейшие цели преследует не только общественный экологический контроль, но и другие его виды. Они же достигаются при осуществлении экологической экспертизы и иных функций экологического управления.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Данный вид контроля основывается на нормативных правовых актах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на состояние окружающей среды, и доступ граждан и их объединений к экологической информации. Так, например, в статьях 11 и 12 Закона «Об охране окружающей среды» указаны следующие права граждан и их объединений в данной сфере:

- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

- принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных акциях, не противоречащих российскому законодательству;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

- организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, и другие.

В части 3 ст. 68 вышеназванного Закона говорится, что результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти и органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в установленном законодательством порядке.

Выделяются следующие формы проведения общественного экологического контроля:

а) общественные слушания и их специфическая форма - парламентские слушания;

б) референдумы;

в) общественная экологическая экспертиза;

г) обращения в средства массовой информации;

д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Столь общее правовое регулирование не позволяет ответить на ряд вопросов, которые необходимы для реализации общественного экологического контроля на практике: какие права есть у общественных контролеров; как ограничен общественный экологический контроль; каковы объекты общественного экологического контроля; каковы юридические последствия проверки, проведенной общественным инспектором.

В федеральном законодательстве порядок проведения общественного экологического контроля установлен только применительно к общественному земельному контролю и к общественному контролю за охраной водных биологических ресурсов.

4)проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания. Финансирование указанных программ осуществляется за счет общественных организаций.

5)содействовать реализации соответствующих государственных программ.

3. Органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания должны учитывать предложения и рекомендации граждан и юридических лиц. Однако, к сожалению, в законодательстве не прописан механизм учета мнения общественности, санкции за отказ от учета предложений граждан, ввиду этого закрепленная норма остается во многом декларативной.

Вместе с тем, в последнее время предпринимаются определенные шаги по устранению данного недостатка. На основании положений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р, должны быть разработаны и внедрены механизмы включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти.

Следует сказать, что некоторые субъекты РФ предпринимают шаги по включению представителей общественности в состав совещательных государственных органов. По этому вопросу возникали споры и в судебной практике.

Так, прокурор Республики Мордовия обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 11 части 1 Положения о Республиканской службе Республики Мордовия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, утвержденного постановлением Правительства Республики Мордовия от 24 января 2008 года N 15, в части устанавливающей возможность включения в установленном порядке в состав коллегии, образуемой в указанной Службе, представителей научно-исследовательских и иных организаций. Однако Верховный Суд РФ посчитал, что из системного анализа пункта 11 части 1 во взаимосвязи с иными нормами Положения о Республиканской службе Республики Мордовия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания следует, что коллегия, образуемая в составе службы, является совещательным (коллегиальным) органом, принимаемые ей решения носят рекомендательный характер.

При такой ситуации вывод суда первой инстанции, сводящийся к тому, что включение в состав коллегии представителей научно-исследовательских и иных организаций не противоречит федеральному законодательству, Судебная коллегия находит основанным на правильном истолковании норм материального Закона, подлежащего применению по данному делу, а решение об отказе в удовлетворении заявления законным и не подлежащим отмене.(см.подробнее Определение Верховного Суда от 17.09.2008 г. №15-Г08-6).

4. Возможно также участие международных общественных организаций в охране и устойчивом использовании объектов животного мира на территории Российской Федерации.

Участие международных общественных организаций в природоохранной деятельности на территории России осуществляется в различных формах - в деятельности Гринпис, филиала Всемирного фонда дикой природы, форумов и конгрессов по обеспечению биоразнообразия, моральной и материальной поддержке ими особо охраняемых природных территорий и некоторых аспектов научной экологической деятельности.

Российские правоохранительные органы наблюдают, чтобы международное сотрудничество граждан РФ не наносило ущерба экологической и иным сферам безопасности России, о чем свидетельствуют опубликованные в российских СМИ сообщения об уголовных делах на Никитина (обвиняемого в передаче международной норвежской экологической организации Белуна сведений о захоронении агрегатов атомных подводных лодок на Кольском полуострове) и на Пасько (обвиняемого в опубликовании в Японии данных о сбросе российскими вооруженными силами в Японское море отработанных ядерных отходов)[35].

 

 

Глава II. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ

И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА