Статья 3. Правовое регулирование охраны и использования животного мира и среды его обитания

 

Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

(в ред. Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ)

Законодательство Российской Федерации об охране и использовании животного мира регулирует отношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы. Отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования сельскохозяйственных и других одомашненных животных, а также диких животных, содержащихся в неволе, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования среды обитания объектов животного мира регулируются настоящим Федеральным законом, иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования объектов животного мира континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации регулируются настоящим Федеральным законом в той мере, в какой это допускается федеральными законами и нормами международного права.

Имущественные отношения в области охраны и использования животного мира регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

 

Комментарий к статье 3

 

1. Комментируемая статья, по сути, определяет систему законодательства о животном мире.

Фаунистическое законодательство основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

Таким образом, первым источником названа Конституция РФ, которая содержит как общие, так и экологизированные нормы. К общей норме можно отнести ст. 2, где установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Большое значение имеет ст. 9 Конституции, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это имеет важное значение для установления соответствующего правового режима объектов животного мира.

Большое значение имеют и нормы Конституции РФ, посвященные разграничению предметов ведения РФ и субъектов РФ (ст. 71 - 73).

В соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению РФ и субъектов Федерации. Обратим внимание на то, что, обоснованно относя к предметам совместного ведения природоресурсное законодательство и законодательство об охране окружающей среды, пункт «к» ст. 72 Конституции РФ не называет законодательство о животном мире. Это позиция законодателя или пробел? Вопросы, не отнесенные к исключительному ведению России и совместному ведению РФ и ее субъектов, относятся в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции к предмету собственного правового регулирования субъектов РФ. Полагаем, что отсутствие в ст. 72 упоминания законодательства о животном мире - пробел в конституционном регулировании[8].

ФЗ «О животном мире» следует рассматривать в качестве рамочного закона. Он регулирует отношения в области охраны и использования животного мира. Однако, безусловно, один только данный нормативный акт неспособен учесть всю специфику фаунистических отношений. Это и вызвало необходимость принятия и ряда других нормативных актов, прежде всего, Федерального закона от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и Федерального закона от 24.07.2009 г. №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».

Нельзя сказать, что фаунистическое законодательство полностью сложилось. Можно предположить, что будут приняты Законы «Об аквакультуре», «О прибрежном рыболовстве», «О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них», «Об обороте рыбы-сырца». Однако необходимость принятия данных Законов должна быть всесторонне обоснована, доказана практикой правоприменения. Законодатель отложил на потом решение вопросов, к которым он был не готов. Весомым минусом данной ситуации является расщепление правового материала, но есть и плюс: можно будет детальнее урегулировать отдельные, но важные вопросы (прибрежное рыболовство, аквакультура, осетровые виды рыб).

Как отмечают видные специалисты в области экологического права, при принятии новых и корректировке старых законов нужно руководствоваться пословицей: «Семь раз отмерь, один раз отрежь». Не каждая общественная проблема нуждается в решении именно посредством принятия нового федерального закона, при том что разработчикам закона не всегда удается обосновать его целесообразность[9].

Кроме того, фаунистические отношения могут регулироваться и общими нормативными актами. Так, Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за жестокое обращение с животными (Статья 245 УК РФ). К иным нормативным актам, которые следует рассматривать и как источники фаунистического права, можно отнести Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

Отношения, связанные и использованием и охраной объектов животного мира могут регулироваться также и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. К ним относятся, в частности, акты Правительства РФ, министерств. В качестве примера можно назвать:

Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 N 81 «Об утверждении Правил предоставления в 2010 году субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания»;

Постановление Правительства РФ от 06.01.1997 N 13 «Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов»;

Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 N 18 «О добывании объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты»;

Постановление Правительства РФ от 24.02.2009 N 159 «О предельной численности должностных лиц специально уполномоченных государственных органов субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, которым разрешено хранение, ношение и применение специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия»;

Постановление Правительства РФ от 04.05.2008 N 337 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб»;

Приказ Россельхознадзора от 19.05.2008 N 164 «Об утверждении Порядка перечисления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также проверки отчетов органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

Приказ Минсельхоза РФ от 14.12.2007 N615
«Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на проведение мероприятий по акклиматизации, переселению и гибридизации, а также на особо охраняемых природных территориях федерального значения разрешений на содержание и разведение объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания».

Систему фаунистического законодательства включает в себя и акты регионального уровня.

В этой связи следует обратить внимание на необходимость строгого соблюдения соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному законодательству. Нередко субъекты Российской Федерации считают, что все, что не урегулировано федеральным законодательством, может быть предметом регулирования их нормативными правовыми актами. Так, в Законе Новосибирской области от 3 ноября 1997 года N 79-ОЗ «О животном мире» был следующим образом определен предмет его регулирования: это все «отношения, в области охраны и использования животного мира, не урегулированные Федеральным законом «О животном мире» (ст. 1). А ведь согласно ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, лишь по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 76 Конституции РФ)[10].

Примером регионального нормотворчества служит и Закон Камчатской области от 26 марта 2007 г. N 582 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Камчатской области». Следует сказать, что содержание данного нормативного акта было предметом рассмотрения в суде.

В соответствии с частью 1 статьи 12.1 Закона Камчатской области от 26 марта 2007 г. N 582 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Камчатской области» пользователи водных биологических ресурсов, осуществляющие прибрежное рыболовство и рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях, не имеющие средств переработки либо не имеющие достаточных средств для переработки водных биологических ресурсов, на основании заключенных договоров передают на переработку водные биологические ресурсы рыбоперерабатывающим организациям, зарегистрированным в Камчатской области, имеющим объекты береговой переработки и (или) перерабатывающий флот, и (или) осуществляют доставку улова свежих или охлажденных водных биологических ресурсов на территорию Камчатской области с целью ее последующей реализации на внутреннем рынке.

Согласно части 2 этой же статьи на основании заключенных договоров рыбоперерабатывающие организации, зарегистрированные в Камчатской области, имеющие объекты береговой переработки и (или) перерабатывающий флот, перерабатывают сдаваемые им субъектами, указанным в части первой настоящей статьи, водные биологические ресурсы, и (или) предоставляют им соответствующие мощности.

Первый заместитель прокурора Камчатской области обратился в суд с заявлением о признании части 1 и части 2 в части слов «указанным в части первой настоящей статьи» статьи 12.11 Закона Камчатской области от 26 марта 2007 г. N 582 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Камчатской области» недействующими, ссылаясь на их противоречие федеральному закону.

Решением суда от 19 октября 2007 года заявление прокурора было удовлетворено.(см.подробнее Определение Верховного Суда РФ от 16 января 2008 г. №60-ГО7-10).

Следует сказать, что особая ценность регионального законодательства состоит в том, что в данном случае можно учесть природно-климатические особенности соответствующих территорий, кроме того, возможна и ликвидация пробелов, существующих на федеральном уровне.

2. Фаунистическое законодательство регулирует отношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы. Вместе с тем, отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, также регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Это связано с тем, что в данном случае правовое регулирование также нацелено на статус дикого животного, несмотря на то, что оно обитает в полувольных условиях.

3. Если же дикое животное содержится в неволе, либо же если речь идет о домашних или сельскохозяйственных животных, то на них фаунистическое законодательство не распространяется. Данные животные являются объектами гражданских прав, могут служить предметом различных сделок.

Как отмечает М.И. Брагинский, определение животных в статье 137 ГК РФ как отдельного объекта гражданских прав продиктовано, с одной стороны, стремлением «ввести в гражданский оборот животных, учитывая, что они все чаще становятся предметом гражданско-правовых сделок (купли-продажи, мены, дарения, завещания и т.п.)», с другой - попыткой «обеспечить гуманное отношение к животным со стороны их собственников или имеющих на них другое вещное право лиц»[11] <1>.

Под животными в статье 137 ГК РФ понимаются любые животные, принадлежащие лицу на каком-либо определенном праве. Следовательно, остальные животные должны рассматриваться как объекты животного мира, правовой режим и оборот которых осуществляются на основании Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» и принятыми в соответствии с ним иными правовыми актами[12].

Несмотря на приравнивание животных к имуществу в цивилистике животных нередко относят к своеобразной категории одушевленных вещей или предметов[13]. Целям охраны животных от жестокого обращения служит статья 241 ГК РФ, согласно которой возможен выкуп животных у собственника через суд, в случае если он обращается с ними в явном противоречии с установленными на основании закона и принятыми в обществе нормами гуманного отношения.

Выкуп производится на основании судебного решения, по которому собственнику животного выплачивается компенсация. Размер компенсации определяется соглашением сторон, а в случае спора - судом.

Более верно правовой режим животных определен в § 90а ГГУ: животные не признаются вещами и устанавливается, что их охрана осуществляется на основании специальных законов, а предписания, действующие в отношении вещей, применяются к животным, если не установлено иное. Не относят животных к вещам также гражданские законодательства Эстонии, Молдавии, Азербайджана и Украины.

Многие полагают, что животные не относятся ни к вещам, ни тем более к их особой разновидности (так называемым одушевленным вещам (предметам)) и представляют собой самостоятельный объект гражданских прав[14].

4. Оговорено также, что отношения в области охраны и использования среды обитания объектов животного мира также регулируются Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Это более чем оправдано, поскольку охраняя среду обитания животных, мы, тем самым, автоматически охраняем и сами объекты животного мира.

5. Отношения в области охраны и использования объектов животного мира континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации также регулируются настоящим Федеральным законом в той мере, в какой это допускается федеральными законами и нормами международного права. Объекты животного мира, обитающие на данных территориях, имеют особую ценность и находятся в федеральной собственности.

Комментируемая норма, по сути, воспроизводит положения ч.4 ст.15 Конституции РФ, в соответствии с которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

6. Имущественные же отношения в области охраны и использования животного мира регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Это связано с тем, что объекты животного мира, правомерно изъятые из природной среды, перестают быть объектами животного мира с момента изъятия и превращаются в имущество, которое может оказаться собственностью как государственной, так и частной и муниципальной.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, в то время как фаунистическое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Состав гражданского законодательства определен в ст.3 ГК РФ.

Гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих имущественные и личные неимущественные отношения.

Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК.

В состав гражданского законодательства входят также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК, другими законами и иными правовыми актами.

Следует сказать, что многие нормы самого ГК имеют опосредованное значение для определения правового статуса объектов животного мира: нормы об объектах гражданских прав, о собственности, ряд договорных обязательств.