Статья 22. Сохранение среды обитания объектов животного мира

 

Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству.

При размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, использовании лесов, проведении геолого-разведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий.

(в ред. Федерального закона от 14.03.2009 N 32-ФЗ)

При размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

Независимо от видов особо охраняемых природных территорий в целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их жизненных циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и других). На защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения, если они нарушают жизненные циклы объектов животного мира.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания вправе вносить предложения об организации видовых заказников на указанных защитных участках территорий и акваторий.

При выделении защитных участков территории с ограничением хозяйственной деятельности на них собственнику, владельцу или арендатору этих участков выплачивается компенсация в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

 

 

Комментарий к статье 22

 

 

1. Комментируемая статья посвящена охране среды обитания объектов животного мира.

Среда обитания животного мира – это природная среда, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы

Охрана среды обитания животного мира – это деятельность, направленная на сохранение или восстановление условий устойчивого существования и воспроизводства объектов животного мира.

2. Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству, в частности, такие требования касаются охоты и рыболовства.

Под изменением среды обитания следует понимать:

1)полное или частичное уничтожение растительности или почвенного слоя на земельном участке, являющемся местообитанием объектов животного мира;

2)трансформацию места обитания;

3)повреждение или уничтожение зеленых насаждений[71].

Статья 8.33 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных. Данное правонарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Обращает на себя внимание крайне низкий размер штрафных санкций, который вряд ли может стимулировать на соблюдение природоохранных норм.

Ряд специальных требований по охране среды обитания содержит ФЗ «О рыболовстве». Ч.1 ст.50 данного нормативного акта предусматривает, что при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания.

Требование о сохранении водных биоресурсов и среды их обитания при осуществлении градостроительной и иной деятельности – это специальное требование по отношению к общим требованиям, установленным в ФЗ «Об охране окружающей среды».

Обращает на себя внимание, что рассматриваемая статья выдвигает на первое место именно градостроительную деятельность, которая включает в себя территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, внедрение новых технологических процессов. Перечень таких видов деятельности является открытым.

Общие требования к градостроительной деятельности установлены Градостроительным кодексом от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ.

Вся градостроительная и иная деятельность в рассматриваемой сфере осуществляется по согласованию с Росрыболовством.

В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 28 июля 2008 г. №569 «Об утверждении правил согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания».

Федеральное агентство по рыболовству осуществляет согласование размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания, в случае размещения указанных объектов и внедрения технологических процессов на территории двух и более субъектов Российской Федерации, во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях.

Территориальные органы Федерального агентства по рыболовству осуществляют согласование размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания, в случае размещения указанных объектов и внедрения новых технологических процессов на территории одного субъекта Российской Федерации.

Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, планирующие размещение хозяйственных и иных объектов или внедрение новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания, представляют в Федеральное агентство по рыболовству или его территориальные органы заявку на согласование размещения хозяйственных и иных объектов или внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания.

К заявке обязательно прилагаются сведения о планируемых мероприятиях по предупреждению и снижению негативного воздействия на водные биологические ресурсы и среду их обитания, о возмещении наносимого вреда (компенсации ущерба).

Федеральное агентство по рыболовству или его территориальные органы рассматривают документы в срок не более 3 месяцев с даты их поступления и принимают решение о согласовании размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания, либо об отказе в таком согласовании.

Вопросы, связанные с рассматриваемой документацией, возникали в судебной практике.

Так, с целью проверки качества полученных от ответчика расчетов ущерба, результаты выполненных последним научно-исследовательских работ были переданы истцом на экспертную оценку ФГУ «Национальный центр качества и безопасности рыбной продукции». Как было установлено арбитражными судами, расчеты ущерба были необходимы истцу для осуществления производственной деятельности, связанной с эксплуатацией водоемов Республики Татарстан путем разработки месторождений НСМ в навигацию 2007 года, которая в силу положений пункта 2 статьи 50 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных и биологических ресурсов» подлежит согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства – в то время - Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татарстан.

Однако Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татарстан отказало в согласовании выполненных ответчиком расчетов ущерба по мотивам их несоответствия существующим методическим рекомендациям. При этом надзорный орган руководствовался отрицательными экспертными заключениями филиала ФГУ «Нацрыбкачество».

В связи с ненадлежащим выполнением ответчиком научно-исследовательских работ, истец вынужден был заключить договор на выполнение научно-исследовательских работ с обществом с ограниченной ответственностью «Эклипс», результаты которых были согласованы Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по РТ. В результате этого истец понес убытки. (см.подробнее Постановление ФАС Поволжского округа от 1 сентября 2009 г. по делу №А65-16196/2008).

При осуществлении различных видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий.

3. Кроме того, установлено и специальное требование о том, что при размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

К сожалению, в РФ такие требования учитывались далеко не всегда, в отличие от, например, стран Евросоюза. Так, в частности, совсем недавно в Германии прироохранные организации добились пересмотра документации по строительству транспортной магистрали, т.к. первоначально место ее размещения пересекал путь миграции лягушек.

При строительстве гидротехнических сооружений должны проектироваться различные подъемники для мигрирующих видов рыб.

4. Независимо от видов особо охраняемых природных территорий в целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их жизненных циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и других). На защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения, если они нарушают жизненные циклы объектов животного мира.

Так, например, ст.49 ФЗ «О рыболовстве» предусматривает возможность создания рыбохозяйственных заповедных зон.

Рыбохозяйственные заповедные зоны – это относительно новое понятие для экологического права. Они образуются в целях сохранения ценных видов водных биологических ресурсов и создания условий для развития рыбоводства (за исключением промышленного рыбоводства) и рыболовства.

Таковыми могут быть признаны отдельные водные объекты рыбохозяйственного значения или их части вместе с прилегающей территорией.

Главным их отличием является установление особого режима хозяйственной деятельности. Кроме того, могут быть введены и запреты на ее осуществление.

Рыбохозяйственные заповедные зоны являются самостоятельным правовым явлением, и поэтому их не нужно смешивать с заповедниками или заказниками.

Порядок образования таких зон регулируется Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. №603 «Об утверждении правил образования рыбохозяйственных заповедных зон».

Рыбохозяйственные заповедные зоны могут устанавливаться во внутренних водах Российской Федерации, в том числе внутренних морских водах Российской Федерации, а также в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Размер, границы и необходимость установления рыбохозяйственных заповедных зон, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нагула, зимовки, нереста и размножения водных биологических ресурсов), а также особый режим хозяйственной и иной деятельности в них определяются с учетом ценности и состава водных биологических ресурсов, их рыбопромыслового значения, в том числе для обеспечения жизнедеятельности населения, а также с использованием результатов проведения государственного мониторинга водных биологических ресурсов и научных исследований, касающихся водных биологических ресурсов.

Критерии и порядок подготовки биологических обоснований устанавливаются Федеральным агентством по рыболовству.

Федеральное агентство по рыболовству разрабатывает и направляет проект решения об образовании рыбохозяйственной заповедной зоны и биологическое обоснование на согласование в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых предусматривается образование рыбохозяйственной заповедной зоны, а в случае образования рыбохозяйственной заповедной зоны на приграничной территории (включая внутренние морские воды Российской Федерации и территориальное море Российской Федерации), континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации - в Федеральную службу безопасности Российской Федерации. Проект решения, направленный на согласование, визируется руководителями указанных органов исполнительной власти (их заместителями) не более чем в 2-месячный срок. При наличии возражений проект визируется с соответствующими замечаниями. Федеральное агентство по рыболовству обеспечивает рассмотрение разногласий с целью поиска взаимоприемлемых решений и после согласования проекта решения и биологического обоснования принимает решение об образовании рыбохозяйственной заповедной зоны, в котором указываются ее размеры и особенности режима хозяйственной и иной деятельности в обозначенных границах.

Федеральное агентство по рыболовству в течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об образовании рыбохозяйственной заповедной зоны размещает информацию об образовании рыбохозяйственной заповедной зоны, ее границах и особенностях режима хозяйственной и иной деятельности в официальном печатном издании и на официальном сайте в сети Интернет.

Обращает на себя внимание то, что законодательство не предусматривает при образовании таких зон проведение экологической экспертизы.

Упразднение рыбохозяйственных заповедных зон, изменение границ и режима хозяйственной и иной деятельности осуществляются в том же порядке.

5. Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания вправе вносить предложения об организации видовых заказников на защитных участках территорий и акваторий.

Данные заказники организуются для охраны отдельных объектов животного мира. На их территории ограничивается хозяйственная деятельность. Следует сказать, что исторически охотничьи заказники, напрвленные на охрану отдельных объектов животного мира, были первыми.

Примером таких заказников является заказник «Леопардовый» на Дальнем Востоке. Он представляет собой полосу земли шириной 60 км, тянущейся параллельно Владивостоку до Северной Кореи. По оценкам учених, на этой территории обитают 37 леопардов. Однако и на эти земли началось наступление. По плану развития Приморского края планируются три газосжижающих завода.

6. При выделении защитных участков территории с ограничением хозяйственной деятельности на них собственнику, владельцу или арендатору этих участков выплачивается соответствующая компенсация. Размер компенсации определяется в административном порядке, при наличии разногласий – судом.

Возможность установления подобных ограничений не противоречит земельному законодательству.

В соответствии со ст. 56 Земельного кодекса РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.

Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.

Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда.

Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок.

Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.

Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

В соответствии с Правилами возмещения собственникам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, а также возмещения землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, временным занятием земельных участков, ограничением прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 г. №262 при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

При определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков ограничением их прав на земельные участки, учитываются убытки, которые землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.