Статья 11. Государственное управление в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания

Государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания состоят из федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, их территориальных органов и государственных учреждений, находящихся в ведении этих органов и выполняющих задачи по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

(часть вторая в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания образуют систему государственных органов управления, обеспечивающую осуществление комплексных мер по охране, воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного мира и среды их обитания.

Часть четвертая утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 29.12.2006 N 258-ФЗ.

 

Комментарий к статье 11

 

1. Комментируемая статья посвящена государственному управлению в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания

Управление - одна из основных категорий права, в том числе экологического права. При том, что эта категория, особенно категория «государственное управление», в экологическом праве является всеми используемой, одной из важнейших по потенциалу, стоящей в каких-то отношениях в одном ряду с категориями «право» и «законодательство», в современной науке она воспринимается совсем не однозначно.

Вопрос определенности выражения понятий в праве и их адекватного восприятия весьма актуален.

Как пишет профессор И.Л. Бачило, «по проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин «государственное управление» подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям»[36].

Характерна позиция И.Л. Бачило в отношении сущности государственного управления. Государственное управление она определяет как «организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами. Различают государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком смысле осуществляют все органы государственной власти; в узком смысле оно определяется как деятельность органов исполнительной власти. Применительно к этим двум аспектам государственного управления реализуются структурные, функциональные, институциональные механизмы организационного влияния на состояние и направления развития страны, состав и содержание которых определяются конституцией государства»[37]. Соответственно в Российской Федерации государственное управление в широком смысле реализуется в процессе деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов судебной власти РФ, органов местного самоуправления (в пределах переданных им полномочий государственной власти). В узком смысле «государственное управление» рассматривают как деятельность органов исполнительной власти.

Вне правовой, и в частности эколого-правовой, науки имеется множество определений понятия управления. Так, под управлением в обществе понимается деятельность по организации поведения людей, путем воздействия на их волю и сознание. С точки зрения теории управления управлять человеком - это значит, прежде всего, определить... его социальную роль[38].

Экологическое управление как способ воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеет своей задачей их упорядочение, координацию и развитие для достижения определенной цели, именно поддержание оптимального состояния окружающей среды, ее оздоровление, рациональное использование природных ресурсов и в конечном счете создание благоприятных условий для жизнедеятельности людей.

Общее государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (см.комментарий к ст.ст.5-8).

2. Специальное же управление осуществляют уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Данные органы образуют иерархическую систему, состоят из федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, их территориальных органов и государственных учреждений, находящихся в ведении этих органов и выполняющих задачи по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Следует сказать, что иногда в судебной практике возникали вопросы об установлении статуса территориальных органов.

Так, судом было установлено, что в соответствии с пунктом 1.1 Положения об Управлении охотничьего и рыбного хозяйства администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением главы администрации Волгоградской области от 5 июля 2006 г. N 811, Управление охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное управление в области охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов, а также охраны и воспроизводства среды их обитания. В связи с чем, суд правильно указал на то, что названное Управление на момент принятия оспариваемого постановления являлось тем соответствующим специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, которое вправе обратиться с представлением об установлении ограничений к высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.(см.Определение Верховного Суда РФ от 19.05.2010 №16-Г10-9).

Следует более подробно остановиться на системе данных органов. Прежде всего, следует назвать Министерство природных ресурсов и экологии, которое действует на основании Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 г. №404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации».

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации устанавливает порядок регулирования численности объектов животного мира, а также порядок принятия решения о регулировании численности охотничьих ресурсов и его форму; принимает нормативные правовые акты, методические указания и инструктивные материалы по вопросам осуществления переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов; требования к содержанию, формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов; порядок ведения государственного учета и государственного кадастра объектов животного мира, порядок ведения государственного мониторинга объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов и среды их обитания, и применения его данных; нормативы в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов; перечень видов охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется в соответствии с лимитами их добычи; порядок принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений, а также требования к его содержанию; порядок составления схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, а также требования к ее составу и структуре; порядок установления на местности границ зон охраны охотничьих ресурсов; требования к описанию границ охотничьих угодий; состав и порядок ведения государственного охотхозяйственного реестра, а также порядок сбора и хранения содержащейся в нем документированной информации и предоставления ее заинтересованным лицам; порядок организации внутрихозяйственного охотустройства, а также примерная форма охотхозяйственного соглашения; порядок выдачи разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, отказа в их выдаче или их аннулирования, форма такого разрешения, а также порядок ведения государственного реестра разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; порядок выдачи разрешений на проведение акклиматизации, переселения или гибридизации охотничьих ресурсов, отказа в их выдаче или их аннулирования, форма такого разрешения, а также порядок ведения государственного реестра разрешений на проведение акклиматизации, переселения или гибридизации охотничьих ресурсов; перечень ветеринарно-профилактических и противоэпизоотических мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней; виды и состав биотехнических мероприятий, а также порядок их проведения в целях сохранения охотничьих ресурсов; порядок выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, а также форма такого разрешения; методические рекомендации по распределению разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях; порядок выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца, форма охотничьего билета, а также требования охотничьего минимума; правила охоты; порядок государственного учета, пополнения, хранения, приобретения, продажи, пересылки, вывоза за пределы Российской Федерации и ввоза в нее зоологических коллекций или отдельных экспонатов; порядок исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный незаконной добычей или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Кроме того, Минприроды регулирует численность объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; ведет государственный учет численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов животного мира, находящихся на этих территориях; осуществляет меры по воспроизводству объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенной в результате стихийных бедствий и по иным причинам.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является уполномоченным государственным органом Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Росприроднадзор действует на основании Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. №400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. №370».

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

Выполняет функции:

Административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в Российской Федерации в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб;

Выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:

использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации;

содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира;

ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций;

вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру;

экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов;

экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых, лососевых и частиковых рыб (только живых);

осуществляет охрану водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

согласовывает введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов (кроме объектов рыболовства);

координирует деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира в пределах своей компетенции.

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса.

Росрыболовство действует на основании постановления Правительства от 11 июня 2008 г. №444 «О Федеральном агентстве по рыболовству». Следует сказать, что данный орган был не раз реформирован. Так, первоначально существовал Государственный комитет по рыболовству. Затем в 2004 г. было создано Федеральное агентство по рыболовству, подчиненное Министерству сельского хозяйства, потом вновь была попытка создания Государственного комитета по рыболовству, с подчинением его Правительству РФ, однако в 2008 г. данный орган вновь получил свое прежнее название – Федеральное агентство по рыболовству. Такие изменения, которые произошли в ходе административной реформы, более чем показательны.

3. Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания образуют систему государственных органов управления, обеспечивающую осуществление комплексных мер по охране, воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного мира и среды их обитания. Несмотря на то, что каждый из указанных органов имеет свою компетенцию, они должны действовать во взаимодействии, для решения общих задач по обеспечению охраны и рационального использования объектов животного мира.