Свобода выбора места жительства

1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет
право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Граж-
данин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Рос-
сийскую Федерацию.

Свобода выбора места жите пства

Статья 27 КРФ утверждает два различных основных права, защищающих сво-
боду передвижения, то есть право человека оставаться там, или передвигаться туда,
где ему больше нравится. Оба основных права различаются в их отношении к терри-
тории Российской Федерации: если ч. 1 защищает полную свободу передвижения в
пределах i осударственной территории, то закрепленная в ч. 2 свобода выезда обес-
печивает защиту свободы передвижения и вне государственной территории, огра-
ничешп ю деиствием российских законов

а) Свобода передвижения в пределах государства

(1) Носители основного права

Носителем основного права на свободу передвижения является любой человек,
законно находящийся на государственной территории Российской Федерации. Это
прежде всего все российские граждане, но, кроме того, и все граждане иностранных
государств, и лица без гражданства, которые въехали в страну законно и получили
действующее разрешение на пребывание.

(2) Защищаемое благо свободы передвижения

В отличие от основного права на свободу личности, защищающего от ограниче-
ний возможности покидать место своего нахождения, предмет свободы передвиже-
ния заключается в возможности находиться в любом месте, посещать его или выби-
рать в качестве места жительства.

Следует учитывать, что выдаваемые иностранцам или лицам без гражданства
разрешения на проживание заранее предусматривают ограничения по определен-
ным частям территории Российской Федерации. В данном случае защищаемое бла-
го свободы передвижения ограничивается конкретными областями.

Это ограничение прав иностранных граждан должно в силу ч 3 ст 62 Конститу-
ции РФ опираться на федеральный закон

(3) Направленность защиты

Свобода передвижения представляет собой безусловное охранительное право,
защищающее от государственных ограничений Она не дает возможности иност-
ранным гражданам претендовать на получение разрешения на проживание или тре-
бовать предоставления жилища и средств к существованию в выбранном месте.

(4) Ограничения свободы передвижения

Ограничения свободы передвижения могут оправдываться ч 3 ст. 55 КРФ, если
они основываются на федеральном законодательстве, служат законному обществен-
ному интересу и не нарушают запрет на чрезмерные действия.

Наиболее существенным ограничением является общий запрет на посещение
определенного места и на пребывание там даже временно. Не принимая во внима-
ние ограничения, которые, согласно ст. 56 КРФ, вводятся в случаях чрезвычайного
положения (может быть оправдано общее закрытие региона в условиях гражданской
войны с исключением, с точки зрения ст. 29, например, для журналистов), только
чрезвычайные опасности, грозящие обществу, могут оправдать наложение подоб-
ного запрета Имеются в виду природные катастрофы, опасные эпидемии или ра-
диоактивное заражение местности.

Закрытие незаселенных областей, например, по причинам военной безопаснос-
ти, оправдывается с точки зрения обороны страны Кроме того, доля таких террито-
рий по отношению ко всей плошали страны не должна быть слишком значитель-
ной Также оправдано, что военнослужащим во время несения военной службы
(ст 59 КРФ) предписывается определенное местонахождение.

I33

В некоторых индивидуально обоснованных случаях определенным лицам мо-
жет воспрещаться посещение отдельных мест, если имеются веские подозрения, что
они собираются совершить там преступления. Такие меры принимаются прежде
всего при досрочном условном освобождении лиц из мест лишения свободы или в
отношении беспризорных подростков.

Менее существенным, но все же значимым представляется запрет на выбор ме-
ста жительства. Полностью несообразна и по праву устранена Конституцией прак-
тиковавшаяся ранее система «прописки». Необходимость осуществления контроля
за численностью населения и его распределением по стране не может в обычных
условиях оправдать запрет на поселение. Конечно, планирование инфраструктуры
и социального обеспечения является насущной задачей государства, но люди и их
потребности не должны становиться предметом государственного планирования, а
скорее, быть его основой. Планирование в свободном государстве ориентируется на
фактические потребности населения.

Если в результате миграции населения возникает давление на крупные города, т, к. условия жизни
в них лучше, чем в провинции, следует влиять на этот процесс в корне, т.е. постепенно совершен-
ствовать условия жизни на селе. Только в том случае, если эти меры, не ограничивающие основные
права, не приводят к желаемому результату и возникает массовое движение, то для предотвраще-
ния чрезмерной нагрузки на инфраструктуру в определенных регионах может вводиться ограни-
чение на поселение Но такой запрет ни в коем случае не должен вводиться в одностороннем по-
рядке затронутым регионом, т.к это не решит проблемы, но только переведет ее из одного места в
другое Для решения межрегиональных проблем необходимы межрегиональные решения.

Поскольку при определенных условиях (см. ст. 22 КРФ) допускается задержа-
ние людей, то в тех же случаях в качестве более мягкой меры может быть применено
ограничение места их проживания.

Ь) Свобода выезда

Право каждого человека на выезд за территорию Российской Федерации зави-
сит, конечно, не только от решения российских государственных органов. Если же
это право каким-либо образом затронуто, то оно защищается ч. 2 ст. 26 КРФ. Сво-
бодный выезд в любую страну регулируется, ограничивается или запрещается толь-
ко в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 55 КРФ: согласно федеральному закону, для
реализации легитимного общественного интереса и при соблюдении запрета чрез-
мерных действий. Определенная степень регулирования при этом неизбежна: пере-
сечение границы с целью выезда возможно только на определенных пограничных
постах. Это позволяет обеспечить легитимные интересы таможенных и торговых
органов, а также легитимный конституционный запрет на выезд. Было бы несооб-
разным и неконституционным положение, при котором количество таких мест пе-
ресечений границы было бы недостаточным или пограничным проверкам сопут-
ствовали бы такие сложные бюрократические процедуры, которые заставляли бы
отказаться от намерения куда-либо выезжать.

Выезд может быть запрещен во всех случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 55 КРФ: для лиц, отбыва-
ющих заключение по закону, находящихся в розыске за совершение преступления или намерева-
ющихся совершить вне пределов РФ террористический акт. Вопреки этому имевшая ранее место
практика запрета выезда за границу ученым, имеющим отношение к государственной тайне, вряд
ли может быть оправдана с конституционной точки зрения
134

(1) Паспортный режим и выдача заграничных паспортов

Допустимы предписания, согласно которым для выезда необходим загранич-
ный паспорт или другой документ. Это имеет смысл уже потому, что иначе защита
дипломатической неприкосновенности и въезд обратно для российских граждан,
предусмотренный основным правом, был бы затруднен. Пришлось бы устанавли-
вать, является ли заинтересованное во въезде лицо гражданином России. Кроме
того, эти документы необходимы для въезда в другие страны.

«Выдача паспорта» (Постановление КС РФ от 15 01.98 г. №2-П)

Гражданин РФ Аванов, прописанный в Тбилиси, но фактически проживающий в Москве, обра-
тился в УВИР ГУВД г. Москвы с просьбой о выдаче ему заграничного паспорта. В этом ему было
отказано потому, что у него нет жилого помещения в Москве и регистрации В соответствии со ст.
8 Федерального закона «О порядке выезда и въезда в РФ» от 15 августа 1996 г. с таким заявлением
нужно обращаться по месту жительства, т.е в данном случае в Тбилиси. Аванов обратился в КС РФ
с просьбой проверить, соответствует ли норма Закона ст.ст 19,27 Конституции РФ, поскольку, по
его мнению, такой порядок ведет к дискриминации граждан и необоснованно препятствует праву
свободно выезжать за пределы РФ.

В своем постановлении КС РФ решил, что вышеописанный порядок оформления и выдачи заг-
ранпаспортов является дискриминационным и явно противоречит ст.ст. 19 и 27 Конституции
РФ, поскольку, во-первых, каждому гарантируется равенство прав и свобод (ст 19 Конституции
РФ), в том числе независимо от места жительства и тем более наличия или отсутствия регистрации,
и, во-вторых, наличие загранпаспорта является необходимым условием реализации права каждо-
го свободно выезжать за пределы РФ (ст 27 Конституции РФ) Действующий порядок ограничи-
вает данное право для лиц, не находящихся по месту своего жительства, подтвержденного регис-
трацией.
Решение о выдаче заграничного паспорта не зависит от места регистрации гражданина РФ

Разумеется, каждый гражданин обладает правом требовать выдачи ему загра-
ничного паспорта; даже без учета паспортного режима любой отказ в выдаче паспор-
та является, ввиду существующих условий въезда в другие государства, ограниче-
нием или вообще запретом свободного выезда, которые должны быть обоснованы в
соответствии с ч. 3 ст. 55 КРФ.

Сюда же откосится и условие, в соответствии с которым заграничный паспорт
должен оформляться без бюрократической волокиты и стоить не слишком дорого.
Каждый гражданин должен иметь возможность получения заграничного паспорта
без стеснения в собственных средствах' каждый сбор, размер которого вместе с дру-
гими затратами по оформлению превышает, к примеру, два средних ежедневных
заработка, представляется в этом смысле неконституционным. Установление лич-
ности является в первую очередь задачейи соответствующего учреждения, которое
имеет доступ к информации отдела записи актов гражданского состояния и паспор-
тного стола. Гражданин обязан оказывать при этом содействие, но оно не должно
вести к необходимости его поездки из Смоленска к месту рождения в Сибири,
чтобы поставить там печать, которая затем будет заверяться еще четырьмя инстан-
циями.

«Дело Эльфеса» (Сборник решении Федерального Конституционного Суда ФРГ — 6, 32 от 16
января 1957 г.): Эдьфес являлся политиком в послевоенной Германии. Выступая против проза-
падной политики правительства и ремилитаризации страны, он нередко участвовал в коммуни-
стических конгрессах за границей и боролся за создание пацифистской единой Германии В 1953i
паспортный стол отказался продлить действие его заграничного паспорта, т к. его зарубежные

поездки, по мнению властей, угрожали «существенным интересам» ФРГ. Эльфес обжаловал это
решение в Конституционном Суде

Суд установил, что наличие паспортного режима правомочно. Конечно, он представляе г собой
значительное формальное ограничение на выезд, но учитывая, что — с учетом особых причин для
отказа в выдаче — каждый фажданин имеет законное право на получение заграничного паспорта
принцип свободного выезда этим не нарушается

Затем суд определил, что положение закона, по которому возможен отказ в выдаче паспорта, если
поведение заявителя за границей позволяет в связи с наличием определенных фактов предпо-
ложить возможность нанесения ушерба интересам безопасности иди другим важным интересам
ФРГ, соответствует Конституции Органы государственного управления не определяют, что такое
«важные интересы» Судебная практика выявила, что речь должна идти об интересах, которые по
свое» важности сопоставимые интересами государственной безопасности Решения предвари
тельных инстанции о наличии подобных фактов не вызвали сомнении
Таким образом, суд допустил фундаментальную ошибку Ему обязательно нужно было бы выяс-
нить, насколько отказ служил цели недопущения нежелательных высказываний заявителя за гра-
ницей. Основания, послужившие поводом для отказа, необходимо было проверить с точки зре-
ния основного права на свободное выражение мнения

С сегодняшней точки зрения невозможно представить, как Конституционный суд свободной
страны, хотя и не так давно ставшей таковой, мог одобрить поведение властей в данном деле

(2) Право на возвращение

Право граждан на въезд в свою страну является само собой разумеющимся с
точки зрения международного права (см п 4 ст 12 Международного пакта о граж-
данских и политических правах и ст 3 Дополнительного протокола №4 к ЕК.ПЧ)

Рассмотрим данное i юложение на примере государства со старейшими традициями свободы и права
В процессе деколонизации Соединенное Королевство было достаточно щедро в том отношении,
что жители бывших колоний могли без особых затруднении получить британское гражданство
Лишь после того, как количество таких «британцев» (знакомых с метрополией только по слухач и
выражавших желание переселиться на бывшую родину) многократно возросло, атасти Соеди-
ненного Королевства начали ограничивать jtot приток Как следствие, Соединенное Королев-
ство не присоединилось к Дополнительному протоколу №4 ЕКПЧ.

Другой известный пример — многолетний запрет на въезд в Австрию для Габсбургов — семьи, на
протяжении семи стотетии управлявшей этой страной Запрет свя швален с условием, что он дей-
ствителен только в том случае, если Габсбурги не откажутся от своих претензий на трон.

Если разобраться, то проблема, ответ на которую предлагает ч 2 ст 27 КРФ,
заключается в другом одним из самых излюбленных методов укрепления дисцип-
лины граждан Советского Союза было лишение гражданства в порядке наказания
во время пребывания за границей. Известнейший случай такого действия представ-
ляет собой дело Александра Солженицына. Теперь ст. 6 Конституции предусматри-
вает, что ни один гражданин Российской Федерации не может быть лишен граждан-
ства Это, возможно, повышенная реакция на ранее имевшие место злоупотребле-
ния. Как раз в отношении эмигрантов, которые порой уже во втором или третьем
поколении проживают за границей и не имеют живых связей с Россией, лишение
гражданства представляется уместным, если такие лица уже имеют гражданство стра-
ны проживания.

Несомненно, что лишение гражданства в виде наказания или по причинам на-
циональной, расовой, религиозной, языковой принадлежности или политических
взглядов абсолютно недопустимо Исключается также подобная мера в отношении
лиц, не имеющих второго гражданства
136

I с} Российская судебная практика

I

'; • «Дистанционное управление» (Постановление КС РФ от 10.12.97 г. №19-П)
s Положение о досрочном прекращении полномочий главы администрации области
*»" в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы области противоре-
I чит Конституции РФ.

• «Право свободного определения места жительства без уплаты сборов» (Постанов-

- ление КС РФ от 02.07.97 г. №10-П)

- Уплата сбора как условие для получения прописки противоречит Конституции РФ.

-^

| • «Право свободного выбора места жительства не нуждается в разрешении» (Поста-

| давление КС РФ от 02.02.98 г. №4-П)

£ Регистрационный учет по месту пребывания носит уведомительный, а не разреши-

- тельный характер.

• «Свобода передвижения без уплаты сборов» (Постановление КС РФ от 04.04.96г.
№9-П)

Отказ в регистрации в связи с неуплатой налогов или сборов противоречит Консти-
', туиии РФ.

• «Право свободного выбора места жительства только для богатых» (Постановление
КС РФ от 02 07.97 г. №10-П)

Регистрация по месту жительства не должна облагаться сборами

• «Новая Конституция и старый УК» (Постановление КС РФ от 20.12.95 i. №17-П)
Уголовное наказание за отказ вернуться в свою страну противоречит Конституции
РФ.

• «Жилье в Краснодаре» (Решение Судебной коллегии по гражданским делам ВС
России от 30.11.97 г. Бюллетень ВС России №3/98)

Положение, согласно которому условием для прописки является наличие у лица,
по адресу которого прописывается заявитель, постоянной прописки более 10 лет,
противоречит Конституции РФ.

• «Свобода передвижения на 6 месяцев» (Решение ВС РФ от 20.07.98 г. Бюллетень
ВС РФ №2/99)

Ограничение прав граждан при их решстрации по месту пребывания определенны-
ми сроками не соответствует КРФ.

• «Меняю прописку на загранпаспорт» (Решение ВС РФ от 16.07.98 г. Бюллетень
ВС РФ №2/99)

Требование о снятии гражданина с регистрационного учета по месту жительства при
получении загранпаспорта противоречит нормам действующего законодательства,

• «Московская жизнь вынужденных переселенцев» (Определение СК ВС РФ от
9.06.98 г. Бюллетень ВС РФ №2/99)

Предоставление статуса вынужденного переселенца в зависимости от наличия близ-
ких родственников в Москве не соответствует конституционному праву свободно
передвигаться и выбирать место пребывания и жительства.