Иные принципы административных процедур

a) Принцип переадресации в компетентный орган

Если гражданин обращается с заявлением в какое-либо ведомство и вопрос,
затронутый в заявлении, находится вне рамок компетенции этого ведомства, то
чиновники не вправе отклонить заявление ввиду неподведомственности вопроса.
Они обязаны самостоятельно выяснить, какой государственный орган компетентен
решить поставленный вопрос, и самостоятельно осуществить переадресовку, уве-
домив при этом гражданина, куда было передано его заявление.

b) Принцип координации процедур (принцип одного окна)

Если гражданин обращается в орган власти за получением специального разре-
шения на тот или иной вид деятельности, то он вправе подать соответствующий
запрос всего лишь в одно государственное учреждение. Если при этом в решении
вопроса должны быть задействованы другие государственные ведомства, то уведо-
мить их об этом вменяется в обязанность тому органу власти, который принял
заявление гражданина.

Так, к примеру, гражданин, желающий открыть фирму, подает заявление лишь
в одно ведомство. Он не обязан самостоятельно обращаться при этом в налоговую
инспекцию, пенсионный фонд и тому подобные структуры, чтобы зарегистриро-
вать свою фирму. Это обязанность одной-единственной централизованной госу-
дарственной службы, которая приняла его заяачение об открытии фирмы. Эта служ-
ба должна позаботиться и о том, чтобы налоговая инспекция сама обращалась в
новоиспеченную фирму, высылая ей в необходимые сроки подлежащие заполне-
нию формуляры.

В настоящее время существует практика, когда различные административные
органы координируют свои действия путем «отфутболивания» гражданина от одно-
го чиновника к друюму с целью сбора и предоставления различных документов.
Гражданину вменяется в обязанность самостоятельно осуществлять эти координи-
рующие функции и служить своего рода «связующим звеном» в цепочке различных
административных процедур. В рамках процедур, в которых задействованы различ-
ные административные органы, гражданин вынужден самостоятельно отыскивать
тот орган, который должен быть координатором. Гражданин вынужден самостоя-
тельно обращаться в другие органы, чтобы собрать согласования в отношении дей-

273
18-933

ствий, предпринятых органом-координатором. В правовом государстве такое поло-
жение дел недопустимо, ведь гражданин по сути принимает на себя решение задач,
стоящих перед администрацией. Сама администрация обязана решить, какой орган
является координатором и несет ответственность за ход процедуры.

(1) Руководство ходом процедуры

Если в административной процедуре принимает участие несколько админист-
ративных органов, то они решают между собой, кто из них берет на себя функции
руководства ходом процедуры. В случае споров решение принимается вышестоя-
щим по отношению к ним административным органом.

Так же как и обобщенное понятие «индивидуальный акт», так и принцип про-
цедурной координации или координации процедур призван упрощать взаимоот-
ношения гражданина и администрации, делать их более понятными для граждани-
на. Так как по существующим правилам гражданин обязан самостоятельно «добы-
вать» все необходимые для начала той иной административной процедуры документы
и справки, то зачастую эти процедуры тянутся неоправданно долго и обходятся
гражданину слишком дорого.

В соответствии с данным законом для руководства ходом той или иной проце-
дуры назначается определенный административный орган. Гражданин при этом
получает право и возможность обратиться в этот единственный орган, который сам
обращается в другие органы за необходимыми справками и документами и издает
касающийся сути дела индивидуальный акт.

Какой административный орган будет осуществлять руководство данной конк-
ретной процедурой — подлежит разрешению между занятыми в рамках процедуры
административными органами. Руководящий орган может быть также назначен вы-
шестоящим органом. Подобная практика со временем приведет к образованию ус-
тоявшихся структур координации и четкому разграничению сфер компетенции
внутри администрации.

Лобанов нашел иностранных инвесторов и хочет вместе с ними приобрести в собственность госу-
дарственную лесопильню, чтобы заниматься экспортом пиломатериалов. Для регистрации ком-
пании и оформления сделки необходимы десятки различных документов, разрешений и согласо-
ваний с различными инстанциями. До сих пор предприниматели вынуждены самостоятельно
обходить все эти инстанции. Зачастую они используют услуги посредников — специалистов по
«ориентированию в бюрократических джунглях».

В соответствии с предлагаемым регулированием для совершения таких или подобных процедур
должен назначаться административный орган, выполняющий руководящие и координирующие
функции. Лобанов обращается в этот орган и обсуждает с ним список необходимых разрешений
и согласований. Данный административный орган самостоятельно обращается во все инстанции,
собирает необходимые форм^шры и высылает их Лобанову для заполнения.

(2) Получение материалов и документов

Административные органы самостоятельно запрашивают и получают все пред-
ставляющиеся необходимыми для разрешения дела материалы и документы в дру-
гих административных органах. Сторонам не может быть вменено в обязанность
обращение в другие административные органы с целью предоставления документов.

Задачей органа, координирующего процедуру, является инструктирование дру-

гих органов и граждан. Координирующий орган предоставляет гражданину все не-
обходимые формуляры и материалы, собирает иную информацию, соблюдая при
этом законодательство по защите данных, а также направляет ее в случае необходи-
мости другим административным органам.

Администрация не вправе обременять этими обязанностями гражданина.

(3) Обязанность уведомления или регистрации

Если в ходе процедуры возникает обязанность уведомления или регистрации в
другом административном органе, то эти действия вменяются в обязанность адми-
нистративному органу, руководящему ходом процедуры.

В задачи органа, осуществляющего координирующие функции в ходе процеду-
ры, входит также обязанность такого рода уведомлений и регистрации в иных орга-
нах.

Так, к примеру, в соответствии с предлагаемым новым регулированием за реги-
страцией фирмы можно будет обращаться в один единственный орган — к примеру,
в торгово-промышленную палату. И сама ТПП будет обязана проинформировать
все остальные административные органы о факте регистрации фирмы и поставить ее
на учет в налоговых органах, внебюджетных фондах и т.п.

c) Принцип общения по почте

Неправомерно принуждать граждан лично являться в государственное ве-
домство, чтобы получить там тот или иной формуляр, подать заявление или
представить иные документы. Гражданин вправе сделать это по почте. В особен-
ности если речь идет о деятельности, требующей предоставления разрешения,
гражданин вправе обратиться с соответствующим заявлением, послав его заказ-
ным письмом.

В случае принятия такого регулирования сношения между гражданами и адми-
нистрацией будут существенно упрощены. Администрация будет более не вправе
требовать от гражданина лично явиться на прием, если последний желает подать
ходатайство или получить справку. Гражданин более не будет привязан к неудоб-
ным для него часам приема, проводя долгие часы в очередях, пытаясь подать или
забрать документы.

Госпожа Тропинина имеет медицинское заключение и хочет обратиться в ГИБДД за справкой
относительно возможности получения водительского удостоверения с таким заболеванием глаз
Тропинина по почте отправляет копию заключения в ГИБДД. ГИБДД не имеет права требовать,
чтобы она лично явилась за получением справки по этому вопросу.

d) Обязанность обоснования любого решения

Любое решение любого государственного учреждения должно быть обосно-
вано в письменном виде. Гражданин вправе знать, на основании какого право-
вого акта учреждение вынесло то или иное решение и каковы были аргументы,
обосновывающие его. Разумеется, в законе предусматриваются исключения из
этого правила. Так, к примеру, дорожный полицейский, регулирующий улич-
ное движение, не обязан давать письменное обоснование каждому взмаху своего
жезла.

18"

Перед домом Сидорова стоит старое больное дерево. Сидоров опасается, что при сильном ветре
дерево может упасть и повредить его жилой дом. Он направляет письмо в администрацию района
и просит спилить дерево.

Через несколько недель приходит ответное письмо, в котором администрация уведомляет Сидо-
рова, что экспертиза отдела озеленения показала, что дерево достаточно прочное и опасности па-
дения нет.

Письмо Сидорова — это заявление, направленное на издание индивидуального акта — решения
об удовлетворении его просьбы. Администрация поступает неправомерно, реагируя на это заяв-
ление ответным письмом. Она обязана издать соответствующий акт, отвечающим трем указанным
выше главным требованиям, предъявляемым к форме такого документа.

Важнейшим элементом индивидуального акта является его обоснование. Ад-
министрация не вправе просто говорить «нет, нельзя», не приводя никаких объяс-
нений. Решение должно быть понятным. Ознакомившись с обоснованием акта,
гражданин должен представлять, на основании чего администрация приняла то или
иное решение. Гражданин должен быть в состоянии судить о том, были ли учтены
все обстоятельства, которые, с его точки зрения, являются в данном случае суще-
ственными. И, наконец, необходимость обоснования — элемент самоконтроля ад-
министрации, который не позволяет принимать бессмысленные решения.

е) Обязанность разъяснения права на обжалование и порядка
его подачи

(1) Содержание разъяснения права обжалования

Разъяснение права обжалования должно содержать:

а) сроки обжалования;

в) наименование и точный адрес органа, в котором осуществляется обжалова-
ние;

с) в случае возможности судебного обжалования: наименование и адрес суда.

Необходимо разъяснить гражданину, как, в какие органы и в какие сроки он
имеет права обращаться, реализуя свое право на обжалование.

Приведем пример возможного разъяснения права на обжалование:

Данное решение может быть письменно обжаловано в течение 30 дней в Государственный коми-
тет санэпидемнадзора РФ по адресу: \03065 Москва, ул. Космонавтов, 45.

Если решение принимает орган, рассматривающий дело в качестве последней
инстанции, то в разъяснении права на обжалование должна быть указана возмож-
ность обжалования в суд.

(2) Исключение из правила обязательного обоснования

Административный орган может не давать обоснование и разъяснение права
обжалования индивидуального акта, если он полностью удовлетворяет требования
всех сторон.

В этом случае администрация вправе исходить из того, что ее решение не будет
обжаловано.

(3) Недопустимость ухудшения правового положения стороны
в результате недолжного доведения акта до адресата

Положение сторон не должно ухудшаться в результате недолжного доведения
индивидуального акта до их сведения.

Несоблюдение тех или иных формальных требований приводит к наруше-
нию правил доведения акта до сведения адресатов. От этого сам по себе акт не
утрачивает силу. Однако в результате этого не должно ухудшаться правовое по-
ложение сторон. Если гражданин сможет доказать, что таковое ухудшение нали-
цо, то администрация обязана либо отменить акт, либо продлить сроки обжало-
вания или назначить новые сроки. Предоставление доказательств того, что акт
был должным образом доведен до сведения адресата, — обязанность администра-
ции.

До сведения Степановой доводится, что ей разрешено усыновить ребенка. Соответствующий
документ не содержит разъяснения права на обжалование, в нем не указано, в какой орган она
может подать жалобу на решение. Так как ходатайство Степановой полностью удовлетворяется
(она желала усыновить ребенка и не собирается обжаловать это решение), то в результате отсут-
ствия разъяснения права на обжатование ее правовое положение не ухудшается. Поэтому данным
акт имеет юридическую силу.

С. ЗАПРЕТ НА СОЗДАНИЕ БАРЬЕРОВ И ЗАДЕРЖКУ
НА ПУТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ

Правозащитные гарантии ст. 45 и 46 КРФ содержат запрет на то, чтобы граж-
данин был лишен возможности воспользоваться своим правом или такая воз-
можность была затруднена. Запрет на создание барьеров и задержку на пути
реализации прав, а также запрет чрезмерного формализма (сверхформализма)
являются конкретным выражением и содержанием этих гарантий правового го-
сударства.

1. Запрет на создание барьеров на пути реализации права
а) Основа

Создание барьеров на пути реализации права имеет место тогда, когда суще-
ствует необходимость разбирательства, но государственный орган, несмотря на за-
конные требования заинтересованного лица, отказывается взять на себя его прове-
дение. Такой отказ государственного органа может быть выражен либо в явной
форме, либо происходить по умолчанию.

Запрет на создание барьеров на пути реализации права защищает также и от
того, что государственный орган может необоснованно остановить проведение про-
цедуры.

Если инстанция, выдающая разрешения на строительство, отказывается принять во внимание
возражения соседа, хотя он имеет на это право и удовлетворяет всем процессуальным требованиям,
то она отказывается от выполнения возложенной на нее обязанности.

Обоснованна ли вообще претензия на проведение процесса, можно установить
на основе законов о судебных или административных процедурах.

Претензия на проведение процесса следует не только из применяемого законо-
дательства, но может вытекать и непосредственно из Конституции.

Так, например, государственное учреждение обязано заниматься повторным заявлением,
если с момента принятии решения обстоятельства сильно изменились или если заинтере-
сованное лицо может предъявить новые существенные факты или доказательства. Если
заинтересованное лицо пропустило срок подачи доказательств, то оно все еще вправе пре-
тендовать на проведение процесса, в котором будет проверена ничтожность вызывающего
сомнения властного акта или нарушение не имеющего срока давности или неотъемлемого
права.

Соответствующие притязания могут вытекать и из международных гарантий
основных прав и свобод³⁶⁴.

Ст. 5 и 6 ЕКПЧ и ст. 9 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах гаран-
тируют право на независимую судебную оценку в вопросах заключения под стражу, а также в уго-
ловных, гражданских и некоторых административных и дисциплинарных процедурах. Право на
семейную жизнь, гарантированное ст. 8 ЕКПЧ, обеспечивает в определенных рамках притязание
индивидуума на перепроверку решений иммиграционных служб о воссоединении семей.

Ь) Охватываемые ситуации

Запрет на создание барьеров на пути реализации прав рассчитан на судебные
или административные органы, которые должны вынести решения или принять
постановление³⁶⁶.

Если государственный орган нарушает принцип запрета на создание барьеров
на пути реализации прав, то есть не выносит по рассматриваемому делу никакого
решения, то такое бездействие может быть обжаловано в суд согласно ч. 2 ст. 46
КРФ.

Государственный орган нарушает принцип запрета на создание барьеров на пути
реализации прав не только в том случае, когда он полностью бездействует, но и
тогда, когда он действует не в полной мере. Наиболее распространенным случаем
такого нарушения является бюрократическое воспрепятствование продолжению
административной процедуры. Посредством все новых требований дополнитель-
ных «справок», документов процедура доводится до абсурда. При этом создание
барьеров на пути реализации прав может состоять и в том, что государственный
орган вообще не реагирует на существенные возражения заявителя.

'*⁴Сч ст. 5 и 6 ЕКПЧ, ст. 9 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах Но
и материальные гарантии основных прав и свобод, как. например, ст. 8 ЕКПЧ, могут обосновывать
в определенных областях притязание на использование правовых средств.

³⁶⁵Сч. также ст. 2 Дополнительного протокола №7 к ЕКПЧ.

^;(*Если для истца не очевидна некомпетентность государственного органа, то он должен зафикси-
ровать свою некомпетентность в соответствующем решении.

С) Бездействие законодателя

Сложным представляется вопрос о том, можно ли бездействие законодателя,
например, когда он обязан действовать в соответствии с поставленной в Конститу-
ции задачей, обжаловать как нарушение принципа запрета на создание барьеров на
пути реализации прав. Можно ли было, например, обжаловать в суд тот факт, что
законодатель в течение 8 лет после вступления Конституции в силу не принимал
закон об альтернативной воинской службе, которая предусмотрена ч. 3 ст. 59 КРФ?

Ч. 2 ст. 46 КРФ гласит: «Решения и действия (или бездействие) органов государ-
ственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и
должностных лиц могут быть обжалованы в суд».

Принимая во внимание, что парламент также является органом государствен-
ной власти, затронутое лицо также должно иметь право обжаловать это бездействие
в суд.

Суд, конечно, не имеет возможности принять соответствующий закон вместо
законодателя.

Тем не менее в отдельных случаях суд может исходить из наличия пробела в
законодательстве и заполнить его в соответствии с известными правилами — в рас-
сматриваемом случае, например, вынести постановление о замене военной службы
работой в больнице.

Суд мог бы также установить для парламента срок⁴⁷, в противном случае угро-
жая по истечении этого срока освобождать от военной службы без какой-либо ее
замены всех призывников, желающих нести альтернативную службу и не имеющих
для этого возможности.

Процессуальные вопросы обжалования законодательного бездействия в опреде-
ленных сферах связаны с материальными вопросами конституционных притязаний
на государственные услуги. В этих рамках суд должен бы был гарантировать инди-
видууму минимальный объем таких услуг, опираясь непосредственно на конститу-
ционное право и не ожидая начала законотворческой деятельности.

Так, индивидуум, опираясь непосредственно на основное право на обеспече-
ние элементарных основ существования — если таковое принимается как дан-
ность на основе различных социальных гарантий Конституции — вправе претен-
довать на средства, абсолютно необходимые для достойной человека жизни; это
право должно признаваться судами и тогда, когда законодатель в этом вопросе
бездействует.

Федеральный Суд Швейцарии допускает прямое вмешательство, не дожидаясь законодателя, в
том числе и в тех. случаях, когда вследствие бездействия законодателя затронуты фундаментальные
защищаемые интересы индивидуума и обжалуемое нарушение Конституции ведет к. такой непе-
реносимой ситуации, что необходимо непосредственное участие судьи Конституционного суда
Другой сферой, в которой Федеральный Суд Швейцарии устанавливает законодателю сроки для создл-
ния соответствующего Конституции положения дел, является приведение условий содержания в зак-
лючении в соответствие с основными правами и свободами.

"'После того как в 1981 году путем всенародного голосования в Конституцию была добавлена
новая статья (ч 2 ст. 4 касательно равноправия мужчины и женщины), Федеральный Суд Швейца-
рии установил законодателю пятилетний срок для приведения права в соответствие с новым положе-
нием Конституции.

Если условия заключения не MOtyr быть соблюдены, поскольку, например, законодатель не дал согла-
сие на проведение соответствующего строительства, то заключенный должен быть оглушен