Дипломатия и дипломатическая служба

Внешняя политика самым тесным образом связана с дипломатией. Эта связь настолько тесная, что иногда между ними вольно или невольно ставят знак равенства. Но различия между этими понятиями существуют. Дипломатия - это не сама внешняя политика, а сово-

 

купность методов и способов ее осуществления. Существует несколько широко известных определений дипломатии. Английский ученый и дипломат Г Никольсон отмечал, что слово «дипломатия» используется «для обозначения совершенно различных вещей. Иногда оно употребляется как синоним внешней политики... В других случаях оно обозначает переговоры... Это слово также служит для названия процедуры и аппарата, при помощи которых ведутся переговоры. Оно также употребляется для обозначения заграничной части ведомства иностранных дел... Наконец, это несчастное слово обозначает особую способность, проявляющуюся в ловкости в хорошем смысле при ведении международных переговоров, а в плохом смысле - в коварстве в подобных делах» [3]. Сам Г. Никольсон считал дипломатию методом осуществления международных отношений путем переговоров. Французский дипломат Гарден, живший в 1-й половине XIX в., высказывал мнение, что «дипломатия в широком смысле этого термина есть наука о внешних сношениях или иностранных делах, в более точном смысле — это наука или искусство переговоров» [4].

Но сводить дипломатию только к осуществлению внешней политики путем переговоров было бы неверно, поскольку у нее есть еще одна важная функция — представительская. Дипломатические отношения представляют собой форму, внутри которой реализуются политические, экономические и иные отношения между государствами. Дипломатический протокол позволяет при любой самой напряженной политической ситуации поддерживать контакты между официальными властями даже враждующих между собой государств. Обобщая различные подходы к пониманию сущности дипломатии, можно дать следующее ее определение: дипломатия — это официальная деятельность по представительству интересов государства и осуществлению его внешней политики мирными средствами, преимущественно путем переговоров.

В последнее десятилетие наряду с традиционной, официальной дипломатией получила распространение неофициальная дипломатия. Так принято называть деятельность людей, не занимающих никаких постов в государственных структурах, но способных оказывать содействие в решении тех или иных внешнеполитических задач. Примером такой дипломатии может быть исполнение функций третьей стороны по урегулированию конфликтов авторитетными общественными и политическими деятелями, выступающими в качестве частных лиц Выделяют и такие виды дипломатии, как двусторонняя, многосторонняя, дипломатия на высоком и высшем уровнях.

280 Глава XIV. Внешняя политика и дипломатия

Двусторонняя дипломатия, наиболее распространенная в прошлом и часто встречающаяся сегодня, характеризуется взаимодействием представителей только двух государств. Примером такого вида дипломатии являются двусторонние переговоры или контакты между посольством и министерством иностранных дел страны его пребывания. Если в дипломатических отношениях принимают участие представители более двух государств, то это уже многосторонняя дипломатия, например работа международных конференций и деятельность международных организаций. Если выполнение дипломатических функций берут на себя не профессиональные (карьерные) дипломаты, а главы государств, главы правительств или другие государственные руководители высокого ранга, тогда речь идет о дипломатии на высоком и высшем уровнях. Для Российской Федерации примером дипломатии на высоком уровне являются зарубежные визиты и переговоры с представителями иностранных государств премьер-министра. Если визиты осуществляет президент — это дипломатия на высшем уровне. Саммиты «Большой восьмерки», когда лидеры наиболее развитых государств мира обсуждают актуальные проблемы мировой политики и экономики, также можно назвать примером дипломатии на высшем уровне.

Принято выделять отдельные виды дипломатии, соответствующие различным направлениям внешней политики государств и сферам международных отношений. Переговоры между военными представителями государств на двустороннем уровне, а также в рамках военных коалиций или военно-политических организаций называют военной дипломатией. Термин «экономическая дипломатия» означает переговоры по экономическим вопросам или участие в деятельности экономических организаций: МВФ, ВТО, МБРР, ЮНКТАД и т. д. По схожим критериям выделяют авиационную, морскую, космическую и другие виды дипломатии.

С понятием дипломатии тесно связано понятие «дипломатической службы» — работа дипломатических кадров в центральном аппарате и за границей по выполнению дипломатическими средствами задач внешней политики государства. Дипломатическая служба является функциональной обязанностью определенных государственных органов и должностных лиц. Для того чтобы заниматься дипломатической работой, человек должен обладать определенными знаниями, личностными качествами и навыками. В состав дипломатических государственных органов входят, во-первых, центральные органы внешних сношений, находящиеся на территории государства, и, во-вто

рых,. зарубежные органы внешних сношений, расположенные за пределами данного государства, в других странах.

В России центральным органом внешних сношений традиционно является Министерство иностранных дел, история которого насчитывает уже более двухсот лет. В структуру современного МИД РФ входит его руководящий состав — министр, его заместители и другие

щ ответственные лица, составляющие коллегию МИД, а также территориальные департаменты, ответственные за поддержание отношений с отдельными странами и регионами мира. Кроме того, существуют департаменты и управления функционального характера, обеспечивающие достижение задач дипломатической службы в целом, подразделения административно-хозяйственного характера, вспомогательные подразделения.

Основные задачи Министерства иностранных дел Российской Федерации в современных условиях таковы: разработка общей стратегии внешней политики РФ и представление соответствующих пред|ложений президенту; реализация внешнеполитического курса РФ; координация международных связей субъектов РФ; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене; защита прав и интересов граждан и В* юридических лиц РФ за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями; координация и контроль за деятельностью органов исполнительной власти для обеспечения единства политической линии РФ при взаимодействии с иностранными государствами и международными организациями.

Из этих задач вытекают и основные функции министерства, среди которых можно выделить такие: разработка проектов международных договоров Российской Федерации, ведение переговоров с представителями иностранных государств и международных организаций, реализация дипломатическими средствами усилий Российской Федерации по обеспечению всеобщего мира и безопасности, содействие распространению за рубежом правдивой информации о внутренней и внешней политике Российской Федерации и т. д.

Зарубежные органы внешних сношений подразделяются на постоянные и временные. К временным относятся делегации, выезжающие за границу для переговоров или участия в международных конференциях. Постоянными зарубежными органами внешних сношений являются дипломатические и консульские представительства, торго

282 Глава XIV. Внешняя политика и дипломатия

вые представительства, представительства государств при международных организациях. Основные виды дипломатических представительств — посольства и миссии. Разница между ними заключается в том, что посольство возглавляет дипломат наивысшего ранга -чрезвычайный и полномочный посол, а миссии возглавляют дипломаты более низкого ранга — либо чрезвычайные и полномочные посланники, либо поверенные в делах. Чрезвычайный и полномочный посол аккредитуется при главе государства либо при лице или органе, его заменяющем. Чрезвычайный и полномочный посланник аккредитуется при главе правительства, а поверенный в делах — при министре иностранных дел. В современной практике дипломатических отношений встречается только один вид дипломатических представительств -посольства, хотя международное право допускает и существование миссий.

Процедура назначения посла такова. Перед тем как совершить назначение, власти соответствующего государства запрашивают у властей страны пребывания посольства согласия (агреман) на кандидатуру конкретного человека. Делается это для того, чтобы личные качества и репутация будущего посла не стали бы причиной осложнений в межгосударственных отношениях. После получения агремана происходит назначение. Осуществляется оно главой государства или заменяющим его государственным органом. В Российской Федерации в соответствии с Конституцией 1993 г. назначения послов производятся указами президента. Вновь назначенный посол получает специальный документ — верительную грамоту (от слова «верить»), которая подтверждает его полномочия. По прибытии в страну пребывания посол вручает верительную грамоту главе государства или замещающему его лицу, после чего начинается его официальная миссия.

Посол физически не может постоянно находиться в стране пребывания, поэтому на периоды его отсутствия из высокопоставленных дипломатов посольства может быть назначен временный поверенный в делах. Такое назначение чаще имеет исключительно технический, рутинный характер, но иногда ему придается серьезное политическое значение. Например, при ухудшении межгосударственных отношений отзыв посла и назначение вместо него временного поверенного в делах являются демонстративной мерой, предпринимаемой с целью давления на другую сторону, для того чтобы добиться от нее каких-либо уступок.

К основным функциям и задачам посольств относятся: представительство собственного государства в стране пребывания; обеспече

§ 3. Дипломатия и дипломатическая служба 283

ние национальных интересов и осуществление внешнеполитического курса государства в стране пребывания; сбор информации о положении дел в стране пребывания, о деятельности на его территории представителей других иностранных государств и межгосударственных организаций, о межгосударственных отношениях, складывающихся в регионе принимающего государства; содействие развитию всестороннего сотрудничества между государственными органами, частными физическими и юридическими лицами собственного государства и аналогичными органами и лицами страны пребывания.

Эти задачи и функции реализует персонал посольства, который подразделяется на три категории: дипломатический, административно-технический и обслуживающий. Дипломатический персонал состоит из лиц, занимающих должности послов, посланников, советников, торговых представителей, специальных (военных, военно-морских, военно-воздушных) атташе, первых, вторых, третьих секретарей, атташе. Все они, за редким исключением, являются профессиональными, карьерными дипломатами и имеют специальные звания, наподобие воинских, — дипломатические ранги. В Российской Федерации еще с советских времен установлены следующие дипломатические ранги: чрезвычайный и полномочный посол, чрезвычайный и полномочный посланник 1-го и 2-го класса, первый секретарь 1-го и 2-го класса, второй секретарь 1-го и 2-го класса, третий секретарь, атташе. Административно-технический персонал состоит из лиц, не являющихся дипломатами, но выполняющих квалифицированную работу, обеспечивающую деятельность посольства, например переводчиков, референтов и т. д. Обслуживающий персонал — это водители, дворники, сантехники, садовники и т. д.

Функционирование дипломатических представительств, включая посольства, деятельность их персонала регламентируется нормами Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Прежде всего данная конвенция определяет иммунитеты и привилегии, которыми они пользуются.

Иммунитеты — это изъятия представительства и его сотрудников из юрисдикции и принудительных действий со стороны государства пребывания. Объем и характер иммунитетов и привилегий определены Венской конвенцией 1961 г. и для дипломатических представительств сводятся: к неприкосновенности помещений представительства, к иммунитетам имущества и средств передвижения (от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий); к освобождению от всех государственных налогов, сборов и пошлин; к неприкосно

284 Глава XIV. Внешняя политика и дипломатия

венности архивов и документов представительства в любое время и независимо от их местонахождения; к праву на беспрепятственное сношение со своим центром. Дипломатическая почта — корреспонденция между дипломатическим представительством и центральными органами внешних сношений — не подлежит вскрытию или задержанию. Дипломатические курьеры (сотрудники внешнеполитических ведомств, доставляющие или сопровождающие дипломатическую почту) неприкосновенны и подлежат особой защите со стороны государ-ства пребывания.

Для сотрудников дипломатического представительства действуют следующие личные иммунитеты и привилегии: неприкосновенность личности и жилища; полный иммунитет от уголовной юрисдикции страны пребывания, а также от гражданской и административной юрисдикции в отношении исполнительных действий; фискальный иммунитет; таможенные привилегии; освобождение от личных повинностей. Допускаются три изъятия: можно предъявить судебный иск по поводу недвижимого имущества, которым дипломат или член его семьи владеет лично; иск по наследственному делу, в котором эти лица выступают в качестве наследников, а также иск по поводу профессиональной или коммерческой деятельности, которой они занимаются в целях личной выгоды. Для административно-технического персонала дипломатических представительств предусмотрен меньший объем иммунитетов и привилегий, и еще меньший — для обслуживающего персонала.

Дипломатические представительства, а также их сотрудники, не только пользуются указанными правами, но и несут определенные обязанности в отношении страны пребывания. В обязанности представительств входит: использование служебных помещений только для официальных целей, ведение всех официальных сношений через ведомство иностранных дел и другие ведомства. Сотрудники представительств обязаны уважать законы страны пребывания, не вмешиваться в ее внутренние дела, не заниматься профессиональной и коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.

Примечания

1. Allison G. Essence of decision: Explaining the Cuban missile crisis. Boston, 1971.

2. Kissinger H., Brodie B. Bureaucracy. Politics and Strategy. Los Angeles, 1968. P. 81.

3. Николъсон Г. Дипломатия. М., 1941. С. 20.

4. Gargen G. Traite complet de diplomatic Paris, 1833. P. 27. Цит. no: Зорин В. А. Основы дипломатической службы. М., 1977. С. 15.

Контрольные вопросы и задания

1. В какой степени теоретические концепции внешней политики отражают реальности внешнеполитического процесса?

2. Какие существуют подходы к изучению процесса принятия внешнеполитических решений?

3. Почему необходимо изучать процесс принятия внешнеполитического решения?

4. Назовите основные этапы процесса принятия внешнеполитического решения.

5. Какие психологические факторы и нормы влияют на принятие внешнеполитического решения?

6. Как соотносятся между собой понятия «внешняя политика» и «дипломатия»?

7. Что такое дипломатическая служба, каковы принципы ее организации и функционирования?

8. Назовите основные виды и формы дипломатии.

Литература

Дегтярев А. А. Теория принятия политических решений в структуре социальных и управленческих дисциплин // Политические исследования. 2002. № 2.

Дипломатическая служба. М, 2002. Дипломатия иностранных государств. М., 2004.

Долмыкова Р. И. Методология и методика прогнозирования внешней политики несоциалистических государств. М., 1986.

Егорова В. В. США в международных кризисах (политико-психологические аспекты). М., 1988.

Зонова Т. В. Современная модель дипломатии: истоки становления и перспективы развития. М., 2003.

Иванов И. Новые перспективы дипломатии // Международная жизнь. 2002. № 9-10.

Касаткин А. Приоритеты и другие слагаемые внешнеполитического курса //

Международная жизнь. 1994. № 10. Киселев И. К)., Смирнова А. Г. Образ государства и принятие решений в международных отношениях. СПб., 2004.

Клепацкий Л. Глобализация и национальные интересы // Международная

жизнь. 2000. № 1. Ковалев А. Г. Азбука дипломатии. М, 1994.

Косолапое Н. А. Анализ внешней политики: основные направления исследования // Мировая экономика и международные отношения. 1999. № 2.

Косолапое Н. А. Внешняя политика и внешнеполитический процесс субъектов международных отношений // Мировая экономика и международные отношения. 1999. № 3.

Лебедева М. М. Мировая политика: Учебник для вузов. М., 2003.

Потапов А. Тылы нашей дипломатии // Международная жизнь. 2002. № 8.

Процесс формирования и осуществления внешней политики капиталистических государств. М., 1981.

Современные международные отношения: Учебник / Под ред. А. В. Торку-нова. М., 1999.

Хрусталев М. А. Основы теории внешней политики государства. М, 1984.