Теоретические концепции внешней политики

Анализируя внешнюю политику государства, можно опираться на различные методологические подходы. Интересен подход американского исследователя Г. Аллисона, который выделяет три основные модели формирования внешней политики [1]. Первая модель — классическая, в которой внешняя политика представляется результатом сознательной, целенаправленной, рациональной деятельности актора (государства в целом, правительства и/или их руководителя). Вторая модель — представление о внешней политике как следствии комплекса организационных актов и процессов; третья модель — внешняя политика как результат политического торга ведомств и их лидеров, происходящего внутри правительства, а также в его отношениях с лоббистами. Классический взгляд на внешнюю политику представлен прежде всего в концепции политического реализма в геополитике и соответствует первой модели Г. Аллисона, причем эта модель отождествляет внешнюю политику с «поведением» государства. Государство рассматривается как единое целое и отождествляется с одним человеком. Такое понимание политики верно по отношению к Древнему миру и Средневековью, когда международные отношения были фактически отношениями правящих монархов. Такое понимание внешней политики оправдано и в случаях с диктаторскими авторитарными и тоталитарными режимами, при которых внешнеполитический курс определяется одним человеком — вождем или диктатором, при минимальном участии ближайшего окружения.

В части I этой книги была дана критика «реалистических» представлений о внешней политике и охарактеризованы некоторые альтернативные политическому реализму концепции, в частности концепция Дж. Розенау (см. главу IV). Эта концепция, на наш взгляд, соответствует второй модели формирования внешней политики. Данная модель основана на понимании государства как института, состоящего из совокупности различных организационных структур и не являющегося чем-то однородным, монолитным. Проблемы международной политики государства имеют сложный, комплексный харак

тер, и это требует их передачи в ведение отдельных организационных структур, которые будут нести за них всю полноту ответственности. Сама внешняя политика складывается из отдельных действий государства на международной арене, и каждое такое действие представляет собой результат процессов, протекающих в русле определенных процедур. Ресурсы, используемые во внешней политике государством (политико-дипломатические, экономические, военные, правовые, информационные и т. д.), находятся в ведении его отдельных структурно-организационный подразделений (МИДа, Министерства обороны, Министерства финансов и т. д.). Когда высшая власть выбирает какие-либо альтернативные средства достижения внешнеполитических целей, она опирается на организационные возможности соответствующих структур государственного аппарата. Эти же структуры предоставляют информацию для принятия внешнеполитических решений, причем эта информация поступает в таком виде, который отражает специфику данной организации, ее видение международных проблем. Например, военные ведомства акцентируют внимание на военно-политических аспектах национальной безопасности, а дипломаты в большей степени учитывают иные аспекты этой же проблемы.

Деятельность всех организаций в структуре государственного аппарата строго формализована и запрограммирована, цели и средства их достижения определяются заранее и формулируются в строго очерченных рамках. У каждой организации имеется ограниченный набор процедур решения задач. Способы функционирования организаций стабильны и меняются лишь незначительно в случае возникновения непредвиденных ситуаций. Хотя сфера компетентности каждой из организационных структур по формированию и осуществлению внешней политики заранее определена, их деятельность все же может пересекаться. Это требует координации со стороны центральной власти. Высшее руководство несет ответственность за выработку и реализацию политического курса, именно оно определяет, какая организация занимается той или иной проблемой. Но, как считал Г. Аллисон, центральная власть не может непосредственно руководить повседневной деятельностью организаций, а может лишь корректировать ее. Он также полагал, что долговременное планирование деятельности организаций невозможно, если же таковое осуществляется, то оно неизбежно имеет формальный характер.

Г. Аллисон обращал внимание и на то, что отдельные структуры внутри государственного аппарата при формулировании общих целей

 

внешней политики могут преследовать свои собственные узковедомственные интересы. Они стремятся избежать таких негативных для себя явлений, как сокращение бюджетного финансирования, а также могут вторгаться в сферу деятельности других структур. В этой связи Г. Аллисон выдвигает бюрократическую концепцию, соответствующую третьей модели внешней политики.

Бюрократическая теория внешней политики основывается на идеях теории организации, дополняя их признанием того, что наблюдаемая внешняя политика государства всегда есть итог сложных отношений между ведомствами, участвующими в выработке, принятии и осуществлении внешнеполитического курса. Каждое такое ведомство подвергается лоббированию извне и действует в условиях межведомственных конфликтов, столкновения интересов, амбиций руководителей. Эти сложные взаимодействия либо встроены в систему разделения властей (в демократиях), либо в систему придворных интриг (при авторитарном или тоталитарном политическом устройстве). Практика и технология политико-бюрократических игр вокруг конкретных политических курсов подробным образом описаны в трудах Г. Киссинджера, И. Дестлера, Р. Аксельрода, Д. Дейвиса, Г. Аллисона, М. Хэлперина и др. Например, Г. Киссинджер пишет: «Не существует такой вещи, как американская внешняя политика. Серия шагов, приведших к определенному результату, возможно, даже не планировалась ради достижения этого результата» [2].

При принятии решения договаривающиеся стороны руководствуются не столько прагматическими соображениями, касающимися решения проблемы, сколько соображениями открытого или неявного политического или статусного торга в отношениях друг с другом. В итоге обычно принимается не абстрактно «лучшее» решение, а такое, по которому может быть достигнут компромисс в политическом торге внутри принимающей решение группы. Признание факта такого торга и его исключительно высокого значения для внешнеполитических решений вызвало к жизни исследования роли элит и групп давления в формировании и осуществлении внешней политики. В работах Г. Алмонда, Г. Колко, Б. Коэна, С. Р. Миллеа, П. Мотта, Ф. Хан-тера и других исследователей подробно описаны роль и значение элит и групп давления, а также объективные факторы, определяющие пределы их возможного влияния на политику вообще и внешнюю политику в частности.

В реальной действительности в процессе формирования и осуществления внешней политики любого государства, включая и Россию,

 

внешней политики могут преследовать свои собственные узковедомственные интересы. Они стремятся избежать таких негативных для себя явлений, как сокращение бюджетного финансирования, а также могут вторгаться в сферу деятельности других структур. В этой связи Г. Аллисон выдвигает бюрократическую концепцию, соответствующую третьей модели внешней политики.

Бюрократическая теория внешней политики основывается на идеях теории организации, дополняя их признанием того, что наблюдаемая внешняя политика государства всегда есть итог сложных отношений между ведомствами, участвующими в выработке, принятии и осуществлении внешнеполитического курса. Каждое такое ведомство подвергается лоббированию извне и действует в условиях межведомственных конфликтов, столкновения интересов, амбиций руководителей. Эти сложные взаимодействия либо встроены в систему разделения властей (в демократиях), либо в систему придворных интриг (при авторитарном или тоталитарном политическом устройстве). Практика и технология политико-бюрократических игр вокруг конкретных политических курсов подробным образом описаны в трудах Г. Киссинджера, И. Дестлера, Р. Аксельрода, Д. Дейвиса, Г. Аллисона, М. Хэл перина и др. Например, Г. Киссинджер пишет: «Не существует такой вещи, как американская внешняя политика. Серия шагов, приведших к определенному результату, возможно, даже не планировалась ради достижения этого результата» [2].

При принятии решения договаривающиеся стороны руководствуются не столько прагматическими соображениями, касающимися решения проблемы, сколько соображениями открытого или неявного политического или статусного торга в отношениях друг с другом. В итоге обычно принимается не абстрактно «лучшее» решение, а такое, по которому может быть достигнут компромисс в политическом торге внутри принимающей решение группы. Признание факта такого торга и его исключительно высокого значения для внешнеполитических решений вызвало к жизни исследования роли элит и групп давления в формировании и осуществлении внешней политики. В работах Г. Алмонда, Г. Колко, Б. Коэна, С. Р. Миллса, П. Мотта, Ф. Хантера и других исследователей подробно описаны роль и значение элит и групп давления, а также объективные факторы, определяющие пределы их возможного влияния на политику вообще и внешнюю политику в частности.

В реальной действительности в процессе формирования и осуществления внешней политики любого государства, включая и Россию,

можно увидеть элементы всех трех моделей, описанных Г. Аллисо-ном. Поэтому практически любая теоретическая концепция должна приниматься во внимание, так как они отражают разные аспекты и стороны такого сложного и многогранного явления, как внешнеполитический процесс.