Модели социальной политики: основные

Принципы построения

 

Современный мир живет в условиях перехода от индустриального к постиндустриальному обществу. В этих условиях изменяются фундаментальные механизмы социально-экономического регулирования.

Глобальные проблемы социально-экономической политики формулируются как экологическая и социальная ориентация экономики, укрепление национальной и международной безопасности, переход на модель устойчивого развития, обеспечивающего равенство интересов настоящего и будущего поколений.

Концепция устойчивого развития предполагает нацеленность деятельности как самого индивида, так и всех социальных институтов общества государства, на такие изменения в обществе, которые рассматриваются как развитие. И хотя экономика по-прежнему остается основой реализации социальных решений, но роль социальной политики в решении проблем экономического роста постоянно возрастает. Превалирование в большинстве промышленно развитых стран социально-ориентированной смешанной экономики позволяло декларировать в качестве целей общественного развития высокий уровень социальной защищенности граждан, идеи «государства благосостояния для всех». В середине 70-х гг. в условиях экономического спада в странах Запада широко развернулась критика государственной системы социальных гарантий. По мнению многих, экстенсивное обеспечение населения социальными услугами становилось непосильным бременем для экономики Именно поэтому большинство стран приступили к совершенствовании системы социальной политики, что проявилось в реформах деятельности отраслей социальной сферы, пенсион ных реформах, изменении принципов финансирования и изменении ответственности государственных структур за социальные проблемы.

Социальная политика в достаточной мере структурированная гиперсистема, в состав которой в качестве подсистем входят не только отрасли социальной сферы, но и политика в области труда и трудовых отношений, демографическая политика, социальная защита нетрудоспособных и малоимущих слоев населения и т.д.

Структурная целостность социальной политики определяется:

• выбором обществом стратегических целей и задач социального развития, социальных приоритетов,

• единым законодательством, формулирующим целостное социальное про странстводля всех слоев населения;

• протекционизмом государства и иных субъектов социальной политики по обеспечению финансирования социальной сферы;

• единой социальной инфраструктурой, единым кадровым и информационным обеспечением.

В качестве объекта деятельности системы «социальная политика» выступает все население страны, независимо от принадлежности к той или иной социальной группе.

Субъектом деятельности этой системы являются органы власти, общественные организации и объединения граждан.

В своей деятельности система использует ресурсы, которые можно подразделить на правовые, материально-технические, финансовые, кадровые и информационные. Общая схема модели системы «социальная политика» приведена на рис. 1.

 

 

Рис. 1. Общая схема модели системы «социальная политика»

 

На функционирование системы оказывают существенное влияние факторы внешней среды.

Основные факторы внешней среды:

1) Международные юридические и экономические договоры страны:

2) Общественно-политическая ситуация в мире.

3) Экономическая ситуация в мире.

4) Экономическая и общественно-политическая ситуация в странах ближайшего зарубежья.

5) Реакция жителей на деятельность органов государственной власти по вопросам социальной политики.

6) Реакция общественно-политических организаций (партий, движений) на деятельность властей.

7) Реакция средств массовой информации на ситуацию, складывающуюся в ре ультате деятельности властей.

8) Национальные особенности и межнациональные отношения в стране.

Анализ реализации социальной политики в мире позволяет выделить два основных направления:

• сакрально-патерналистское;

• либеральное.

Сакрально-патерналистская модель реализации социальной политики предусматривает полную ответственность государственных структур за все, что происходит в отраслях социальной сферы, исключает участие и ответственность граждан в выборе направлений и осуществлении принципов социальной политики, не оставляя возможности хоть каким то образом влиять на неё. При данной модели социальной политики власть рассматривается в качестве всемогущего субъекта социальной политики, а общество — в качестве её объекта.

Для подобной ситуации характерно следующее: народ работает, производит материальные блага, а всесильная власть определяет не только то, что нужно для его благосостояния, но и решает все насущные проблемы населения, в том числе и определяет приоритеты. Человек ставится в такие условия, что от него самого чаще всего мало что зависит в определении своего социального статуса. Ресурсы используются только субъектом деятельности системы, а факторы внешней среды, в силу закрытости системы, известны и учитываются также только ее субъектом. В такой модели объект деятельности системы достаточно пассивен, что нарушает основные принципы функционирования системы.

Иное направление реализации социальной политики, условно называемое либеральным, в настоящее время в странах-членах организации экономического сотрудничества и развития (ОАСР) подразделяется на три основных модели: социал-демократическую, корпоративную и собственно либеральную модели.

Рассмотрим последние более подробно.

2. Социальные преобразования в странах

Западной Европы и США

 

Прежде чем вести речь о моделях реализации социальной политики в странах с развитой системой рыночных отношений, следует остановиться на общих условиях, в которых происходит данный процесс.

Огромное влияние на систему социальной политики оказывают основополагающие нормы и ценности того общества, в котором эта система функционирует. Социальная политика как бы зеркало отражающее глубоко укоренившиеся социальные ожидания населения в целом Эти, формирующиеся вне формальной структуры социальной политики ожидания, зачастую определяют её общий характер и потенциал.

Ключевым показателем нормативных ценностей общества является сам характер социальной политики. В некоторых странах социальные услуги, предоставляемые в рамках этой системы, рассматриваются главным образом как общественное благо, от пользования которым в выигрыше остаются все граждане. Другая ценность аналогичного характера— принцип солидарности, в соответствии с которым основное бремя покрытия расходов на социальное обслуживание намеренно перекладывается с пожилых, бедных и больных людей на молодых, богатых и здоровых, чтобы обеспечить предоставление необходимой социальной помощи всем членам общества.

Однако в других обществах сильное влияние оказали радикальные и ориентированные на рынок концепции 80-х гг., когда результат деятельности отраслей социальной сферы во все возрастающей степени рассматривается как товар, который можно покупать и продавать на рынке. Эта концепция делает акцент на эффективность, которую рыночные стимулы могут привнести в систему предоставления социальных услуг, а также на тот вклад, который, как считается, эти стимулы вносят в сдерживание будущего роста расходов на отрасли социальной сферы. Тем не менее, концепция, в соответствии с которой социальные услуги рассматриваются как рыночный товар, хотя и обсуждалась в некоторых, определяющих политику кругах, не была принята ни в одной европейской стране

Вторым, не менее мощным фактором, способствующим проведению реформ в социальной политике, является структура и состояние национальной экономики в целом. В Западной Европе макроэкономическая поли гика во все большей степени отражает глубокую озабоченность относительно конкурентоспособности каждой отдельной страны в период регионализации и глобализации промышленного производства и торговли. На макроэкономическую политику государств — членов Европейского союза критерии для вхождения в европейский монетарный союз, принятые в Маастрихте, также оказывали огромное влияние. Оба этих фактора привели к тому, что лица, определяющие экономическую политику, стали призывать к резкому снижению расходов на социальный сектор, особенно на службы социального обеспечения.

Обсуждение этих проблем в научной и общественно-политической литературе сводится к изучению перспектив европейских стран, проводимой в них социальной политики на фоне глобализации и интеграции внутреннего рынка.

Итак, социальная политика в странах европейского сообщества реализуется по трем направлениям

Социал-демократическая модель типична для скандинавских стран. Направления и пути реализации социальной политики в этих странах определяется политическим союзом рабочих партий левого крыла и партий, представляющих интересы мелких фермеров и нацеливается на обеспечение государством широкого диапазона социальных услуг всему населению при полной его занятости. В. Ханеш[235] определяет эту модель как «скандинавскую» (Дания, Швеция, Финляндия). Модель характеризуется тем, что социальные услуги определяются как граждан ские права, причем все граждане имеют право на равное, финансируемое за счет налогов социальное обеспечение. Работающее население получает дополнительные социальные льготы. От системы государственного социального обеспечения отделено только страхование по безработице, основанное на принципе добровольности. В целом уровень социального обеспечения довольно высоки; финансирует ся в основном за счет налогов.

Корпоративная модель (Германия, Австрия, Франция и страны Бенилюкса). Предполагает развитие системы пособий по социальному страхованию, дифференцированных по видам трудовой деятельности, и, соответственно, интеграцию профсоюзного движения с государством. В. Ханеш называет данную модель «континентальной». В ее основе социальное страхование, т.е. социальное обеспечение прямо или косвенно (для членов семьи) распространяется на работающее население. Услуги социального страхования, финансируемые в основном за счет взносов, различаются в зависимости от принадлежности к той или иной профессиональной группе.[236]

Либеральная модель. Данная модель определяется как предполагающая минимально необходимую государственную поддержку социальных низов. Эта модель нашла свое применение в англосаксонских странах В. Ханеш называет данную модель «англосаксонской». Эта модель получила распространение в Великобритании и Ирландии и включает в себя социальное страхование, находящееся на довольно низком уровне, и социальную помощь, играющую для данной модели решающую роль. Внутри англосаксонской модели есть некоторые различия. В то время как в Великобритании государственная система здравоохранения оказывает бесплатные медицинские услуги всем гражданам, в Ирландии государственным медицинским обслуживанием могут пользоваться только низкооплачиваемые граждане. Рассматриваемая модель в том или ином виде нашла распространение и за пределами европейского континента — в США, Австралии и Новой Зеландии.[237]

В. Ханеш выделяет еще одну модель социальной политики — рудиментарную, представленную в странах Южной Европы. В этих странах лишь в последние десяилетия под влиянием социально-экономических структурных изменений созданы или усовершенствованы системы общего социального обеспечения. Они включают в себя страхование на производстве и социальное страхование. В целом уровень социального обеспечения в этих странах довольно низок. Здесь все еще исходят из того, что социальная защита граждан во многом осуществляется через семью и частную благотворительность. Эта модель интерпретируется как развивающаяся или переходная.[238]

Любые модели социальной политики не будут действенны без финансового обеспечения. Финансирование социальных программ, всей социальной политики находится в прямой зависимости от доли расходов во внутреннем валовом продукте (ВВП).

В 1995 году[239] расходы на реализацию социальной политики в странах ЕС составляли в среднем 28,4% ВВП, причем доля социальных расходов колебалась от 35.6% в ВВП Швеции до 19,9% в ВВП Ирландии. В Германии эта доля составляла 29,4%. При сравнении этих цифр с ВВП на душу населения очевидна следующая тенденция — по мере увеличения уровня доходов населения увеличивается и относительная величина расходов на социальное обеспечение.

Структура расходов на социальные программы в странах ЕС выглядела следующим образом:

• в 1995 году почти во всех странах-членах ЕС больше всего средств расходовалось на пенсионное обеспечение — в среднем 42,4% всех социальных расходов ЕС; доля этих расходов в странах ЕС составила около 12,1% ВВП и варьировалась от 5% ВВП в Ирландии до 15,4% в Италии;

• вторая по величине статья расходов — здравоохранение. Это 26,2% всех социальных расходов ЕС и соответственно 7,5% ВВП; в отдельных государствах доля расходов на здравоохранение колебалась от 5% ВВП в Италии до 8,7% ВВП в Германии;

• средними можно назвать расходы на следующие сферы: социальное обеспечение безработных (8,1% общих социальных расходов ЕС; 2,3% ВВП ЕС), социальное обеспечение по нетрудоспособности и инвалидности (соответственно 8 и 2,3%) и помощь семьям и детям (7,3 и 2,1%) доля расходов на помощь безработным в отдельных странах колебалась от 0,5 % ВВП в Италии до 4,9% в Дании, на помощь нетрудоспособным и инвалидам — от 0,9% в Нидерландах до 4_;7 % в Финляндии, на помощь семьям и детям — от 0,4% в Испании до 4,2% в Финляндии;

• сравнительно невелики пособия для покрытия расходов на квартирную плату (1,9% общих расходов на социальные нужды и 0,6% ВВП ЕС). Для финансирования системы социальной политики во всех странах-членах ЕС привлекаются взносы, вносимые как работодателями, так и самими работниками, а также налоговые средства. В некоторых странах — Бельгии, Франции и Люксембурге — дополнительно взимаются социальные налоги, размер которых пока не значителен. В целом расходы на социальное обеспечение в ЕС в 1995 году финансировались на 40% за счет взносов работодателей и на 24% из взносов работающих, в то время как доля общих налогов в финансировании социальной сферы составляла в среднем 30%, а социальных налогов — 2%.

В принципе эта структура финансирования социальной сферы характерна для всех стран—членов ЕС, хотя в каждой из них есть свои специфические особенности. Так, в странах, реализующих континентальную модель, социальная сфера в 1995 г. финансировалась на две трети и больше (до 71,5% во Франции) за счет взносов работодателей и работающих. В целом, начиная с 1998 г., происходит по степенное переструктурирование видов финансирования социальных услуг. Во всех странах-членах ЕС доля взносов на социальное страхование, выплачиваемых работодателями, сокращается; для финансирования социальной сферы в больше степени стали привлекаться взносы работающих, а также налоговые поступления.

Для всех стран-членов ЕС общим является то, что в финансировании сферы социального обеспечения (социальной политики) участвует как государство, так и предприятия и частные организации. Почти везде государство (правительство и местные органы власти) финансируют социальные программы; источниками финансирования являются налоговые поступления и взносы. Доля государства выше всего в странах, представляющих англосаксонскую и скандинавскую модели (в Дании — 74,2%). Доля государства в странах с континентальной (корпоративной) моделью сравнительно низка (в Голландии — 27,5%, в Германии — 37%), зато до ля частных организаций в этих странах значительна (Голландия — 46,9%, Бельгия — 35,2%, Германия — 29,3%).