Политическая система и внешняя политика Российской Федерации

Наиболее важная роль в области внешней политики принадлежит исполнительной ветви государственной власти. Именно эта ветвь способна обеспечить единство внешней политики государства. Только

исполнительная власть в отличие от законодательной или судебной может полноценно представлять государство на арене международных отношений. Плодотворное участие государства в международных отношениях предусматривает последовательность и непротиворечивость его политики, высокий профессионализм его представителей, наличие у них значительных информационных, организационных, интеллектуальных и иных ресурсов. Все это может обеспечить исполнительная власть.

В президентских республиках, например в нынешней России, исполнительная власть замыкается на главе государства. В соответствии с п. 4 ст. 80 Конституции РФ президент Российской Федерации представляет ее в международных отношениях [1]. В его ведении находятся как дипломатические, так и иные каналы связи с иностранными государствами, разведывательные органы, научные центры и центры анализа информации, наконец, аппарат, необходимый для реализации принимаемых внешнеполитических решений.

Полномочия президента в области международных отношений определены Конституцией и соответствуют стандарту, принятому в президентских республиках. Он осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п. «а» ст. 86) [2], утверждает военную доктрину РФ (п. «з» ст. 83) [3] и, хотя это прямо не оговорено, доктрину внешней политики. Президент обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. «е» ст. 84) [4], он вправе отклонить одобренный Федеральным собранием закон, в том числе и по внешнеполитическим соображениям (ч. 3 ст. 107) [5].

Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86 Конституции) [6]. С учетом Закона о международных договорах РФ президент может заключать и договоры, не нуждающиеся в ратификации парламентом. После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания он назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах (п. «м» ст. 83) [7].

Как Верховный главнокомандующий президент осуществляет права, предусмотренные законами страны и международным правом на случай вооруженного конфликта, включая применение вооруженных сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение соглашений и перемирия.

292..

В парламентских республиках ведущая роль в осуществлении внешней политики принадлежит правительствам. В России и в дореволюционное время, и в период существования СССР, и сегодня правительство традиционно было скорее экономической, хозяйственной структурой, чем политической. Однако это не исключает участия правительства в формировании и осуществлении внешнеполитического курса, прежде всего в вопросах его компетенции. Роль Федерального собрания Российской Федерации, как и большинства других парламентов, сводится к принятию законодательных актов, необходимых для осуществления внешней политики. Например, Закона о ратификации международных договоров, а также бюджета, в котором целый ряд статей обеспечивает внешнеполитическую деятельность государства.

Не являясь официальным органом внешних сношений (по нормам международного права), парламент не может обращаться непосредственно к иностранным правительствам. Одновременно активные связи с парламентами других стран — обмен опытом, координация законотворческой деятельности, совместное участие в работе Межпарламентского союза — одно из важнейших направлений деятельности представительного органа власти. Российский парламент в лице двух его палат — Государственной думы и Совета Федерации — может оказывать определенное воздействие на внешнюю политику. В обеих палатах созданы профильные комитеты, занимающиеся проблемами международных отношений. Делегации Государственной думы и Совета Федерации нередко выезжают за рубеж для участия в различных мероприятиях межпарламентского сотрудничества. Руководители палат Федерального собрания РФ встречаются и ведут переговоры не только с руководителями зарубежных парламентов, но и с представителями исполнительной власти иностранных государств, лидерами политических партий и движений. Естественно, темы таких контактов далеко выходят за узкие рамки межпарламентских связей и касаются многих проблем мировой политики и международных отношений.

Значительная часть депутатского корпуса первых созывов Государственной думы была оппозиционно настроена по отношению к президенту и правительству. При этом парламентская оппозиция часто использовала внешнеполитические проблемы в целях внутриполитической борьбы. Государственная дума делала резкие и не всегда обдуманные заявления по вопросам отношений с зарубежными странами, затягивала процесс ратификации некоторых международных договоров. Сегодня конституционное большинство в Государствен-

"Hf^S^Me'''Й^аДле5К^<Единой РосШй», которая пЬлнс^4гс поддерживает президента и правительство. Таким образом, открытый конфликт между парламентом и исполнительной властью по поводу внешней политики стал невозможным. Одновременно ослаб парламентский контроль над внешнеполитической сферой деятельности государства.

Все возрастающее значение для внешней политики и международной деятельности государств имеет институт судебной власти. В прошлом суды стремились уйти как можно дальше от международных проблем, но сегодня ситуация изменилась. Во многом это связано с возрастанием роли международного права во внешней политике государств и проникновением этого права в те сферы общественной жизни, которые ранее регулировались исключительно внутренним правом каждого государства. Особенно это касается прав человека. Их соблюдение стало в последние десятилетия важнейшим принципом международного права. Государства объективно заинтересованы в том, чтобы споры по поводу прав их граждан на территориях иных государств решались в обычном судебном порядке, а не поднимались на межгосударственный уровень, внося тем самым осложнения в международные отношения. Судам приходится рассматривать множество дел, в той или иной степени затрагивающих интересы как иностранных граждан, так и иностранных государств в целом. Качество судебных решений по подобным делам не может не оказывать воздействия на межгосударственные отношения. Можно констатировать, что деятельность судебной власти в целом имеет немаловажное значение для поддержания в нормальном состоянии отношений между государствами и для выполнения этими государствами своих- международных обязательств.

В отличие от официальных органов государственной власти роль государственного аппарата в формировании и осуществлении внешней политики бывает иногда менее заметной, но зато более существенной. Если рассматривать международные отношения в самом широком плане, то в них участвуют практически все министерства и редомства. Поэтому большое значение имеет координация деятельности различных государственных структур в международной сфере. В советские времена такую функцию выполнял негосударственный фрган — Политбюро ЦК КПСС. В его состав входили представители j!fex органов власти и государственного управления, которые имели Прямое и непосредственное отношение к внешней политике. В современной России подобную роль выполняет Совет безопасности Рос-

сийской Федерации, созданный на основании ст. 83 Конституции РФ. Как правило, в состав данного органа входят премьер-министр, министр обороны, министр иностранных дел, руководители органов безопасности и внешней разведки, т. е. те должностные лица, деятельность которых связана с обеспечением жизненно важных интересов общества и государства, в том числе и в сфере международных отношений. Подобного типа органы существуют и в других государствах.

Важнейшим государственным ведомством в области международной политики в каждой стране является Министерство иностранных дел. В современной России на МИД РФ возложены следующие задачи: разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации, практическая реализация внешнеполитического курса России, правовое обеспечение внешнеполитической деятельности РФ, координация международных связей субъектов федерации и международной деятельности федеральных органов исполнительной власти в целях проведения единой политической линии в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

Роль Министерства иностранных дел Российской Федерации как органа государственного управления значительно возросла по сравнению с советскими временами. Тогда многие направляющие международной политики фактически находились в ведении партийного аппарата, а внешнеполитическое ведомство выполняло лишь дипломатические функции. Сегодня именно МИД является главным системообразующим центром всего внешнеполитического процесса Российской Федерации, что требует дальнейшего совершенствования структуры и самой деятельности этого ведомства.

В условиях демократии внешняя политика не может не быть результатом сложного взаимодействия различных государственных структур при активном участии гражданского общества и его институтов.

Одно из основных направлений воздействия гражданского общества на внешнюю политику связано с деятельностью политических-партий. Хотя партии — основной элемент современных политических систем, их корни уходят в недра гражданского общества. Политическая партия, выражая и представляя интересы определенных социальных слоев, формулирует свое отношение к вопросам не только внутренней, но и международной политики. При формировании внешней политики государства правящая партия в значительной мере (но не в полной!) исходит из своих программных установок и интересов тех общественных сил, которые она представляет. Однако и оппозиционные партии обладают некоторыми ресурсами для влияния на

внешнюю политику, прежде всего через парламентскую деятельность, поскольку за парламентами, как правило, закреплено право ратификации международных договоров и принятия бюджетов. Именно бюджеты, а также международные соглашения и договоры имеют непосредственное отношение к международной политике.

В России стабильная и устойчивая партийная система пока не сложилась. Имеющая статус правящей партия «Единая Россия» не завершила полностью процесс своего организационного становления. Ее внешнеполитические установки не самостоятельны и полностью дублируют установки исполнительной власти. Подходы оппозиционных партий к проблемам международной политики, как правило, только внешне отличаются от официальной государственной точки зрения. Так, Либерально-демократическая партия и ее лидер В. Жириновский шокировали в свое время мировое общественное мнение эпатажными заявлениями о возможности нанесения ядерного удара по соседним странам, о необходимости «последнего броска на юг», целью которого было объявлено достижение берегов Индийского океана. Националистические лозунги и сегодня широко представлены в лексиконе партии и ее лидера. Однако на практике ЛДПР всегда поддерживает действующую исполнительную власть по большинству вопросов внешней политики, оппозиционность этой партии существует только на словах.

Левая оппозиция негативно оценивает внешнюю политику нынешнего президента, прежде всего курс на сближение и сотрудничество с ведущими странами Запада. Восприятие международных процессов со стороны левых, особенно КПРФ, до сих пор основано на стереотипах времен холодной войны. Традиционные «классовые» лозунги у современных коммунистов вполне уживаются с националистическими. Не имея рычагов влияния на исполнительную власть, в 1990-х гг. левые активно использовали парламентскую трибуну. Сегодня в связи с резким ослаблением позиций левых в парламенте возможности их воздействия на внутреннюю и внешнюю политику близки к нулю.

Еще меньшими возможностями обладают правые партии — СПС и «Яблоко», оказавшиеся за чертой парламента. Подходы правых к проблемам международных отношений чаще всего совпадают с иод-ходами исполнительной власти. Поэтому потеря ими парламентской трибуны мало отражается на диалоге между властью и оппозицией по вопросам внешней политики.

х9в Глава XV. Внешняя политика Российской Федерации..._

Как известно, основными институтами гражданского общества являются всевозможные организованные группы интересов, в том числе ассоциации предпринимателей, профсоюзов. Начиная с 1960-х гг. многие исследователи внешнеполитического процесса государства обращают внимание на чрезвычайно важную роль некоторых заинтересованных групп в принятии внешнеполитических решений. В отличие от партий заинтересованные группы действуют непублично, прибегая к теневым формам лоббирования своих интересов, но результативность их деятельности может быть весьма велика. На внешнюю политику современной России наибольшее влияние способны оказывать группы, представляющие интересы военно-промышленного (ВПК) и топливно-энергетического комплекса (ТЭК). А интересы ВПК и ТЭК выходят далеко за пределы страны, поэтому они объективно стремятся оказывать воздействие на принятие внешнеполитических решений.

Военно-промышленный комплекс включает вооруженные силы, военную промышленность и военную науку, т. е. все, что обеспечивает безопасность и определяет такую важнейшую часть внешнеполитического потенциала, как военная мощь государства. Отдельные структуры ВПК имели возможность оказывать влияние на принятие внешнеполитических решений еще в советские времена, в условиях тоталитарной политической системы. Этому способствовал высокий уровень милитаризации СССР. После развала коммунистической системы и исчезновения Советского Союза с политической арены военно-промышленный комплекс оказался в сложном положении. Резкое снижение расходов на оборону, потеря налаженных военно-технических связей с бывшими союзниками по Варшавскому договору и некоторыми государствами третьего мира поставили многие предприятия ВПК на грань полного прекращения выпуска продукции. Чтобы не допустить этого, необходимо было расширить экспорт военно-технической продукции. Торговля оружием тесным образом переплелась с политикой, поэтому заинтересованность ВПК в международных вопросах усилилась. Требовалось отстаивать существующие рынки сбыта оружия и боевой техники, завоевывать новые.

Интересы ВПК в значительной степени совпали с интересами государства и общества. Во-первых, миллионы людей работают на предприятиях ВПК, поскольку они часто являются градообразующими, а возможности конверсии, т. е. перехода на выпуск мирной продукции, ограничены. Остановка предприятий ВПК могла бы ухудшить и так непростую социальную ситуацию внутри страны. Во-вторых.

оборонные заказы со стороны Российских вооруженных сил были небольшими по объемам и оборонная промышленность нуждалась в зарубежных заказах для сохранения рентабельности. Поэтому вопросы военно-технического сотрудничества занимали важное место во внешней политике России, а в отношениях с отдельными странами выступали на первое место. ВПК всегда обладал определенным возможностями лоббирования, и хотя в 1990-е гг. его влияние несколько упало, эти возможности сохранились.

В 1990-е гг. еще более усилил свои позиции топливно-энергетический комплекс. В отличие от ВПК рыночные реформы пошли ТЭК на пользу. Кроме этого, основные доходы предприятия ТЭК стали получать от экспорта продукции на мировой рынок, что обусловило повышенный интерес представителей комплекса к международным делам. В состав современного российского топливно-энергетического комплекса входят как РАО «Газпром» и РАО «ЕЭС», в значительной степени контролируемые государством, так и многочисленные частные нефтяные компании. У всех сегментов российского ТЭК есть существенные интересы за пределами России. «Газпром» интересуют долгосрочные контракты на поставку газа в зарубежные страны, вопросы оплаты этих поставок, маршруты транспортировки российского газа. Нефтяные компании также заинтересованы в маршрутах и способах транспортировки нефти. Кроме того, нефтяные компании обращают внимание на многие факторы, определяющие мировые цены на нефть. В последние годы у российских компаний появились и новые интересы, связанные с их участием в проектах добычи нефти за пределами нашей страны. РАО «ЕЭС» помимо экспорта произведенной электроэнергии стремится участвовать в приватизации энергетических мощностей в странах СНГ. Для реализации подобных интересов за границей ТЭК требуется государственная поддержка, поэтому лица и структуры, представляющие топливно-энергетический комплекс, пытаются влиять на внешнюю политику.

Интересы предприятий ТЭК, государства и общества могут совпадать, так как формирование федеративного бюджета по-прежнему зависит в первую очередь от экспорта нефти и газа, но могут и расходиться. Так, в 1990-е гг. нефтяная компания «Лукойл» заключила контракт с азербайджанским правительством о разведке и добыче нефти на шельфе Каспийского моря в то время, когда еще не было достигнуто соглашение между Россией, Азербайджаном и другими прикаспийскими странами о разделе шельфа.

Гражданское общество как целое имеет и такой важный инструмент воздействия на внешнюю политику, как общественное мнение. Под воздействием общественного мнения могут быть отменены или, наоборот, приняты те или иные внешнеполитические решения, скорректирован внешнеполитический курс государства в целом. Общественное мнение находит свое отражение в средствах массовой информации, они же активно его формируют. Учитывая это, можно признать справедливыми выводы, сделанные в свое время известным американским политологом Алмондом, который среди других внешнеполитических элит, активно влияющих на внешнюю политику, специально выделил «элиту средств массовой информации».

Оптимальное взаимодействие государств и гражданского общества в сфере внешней политики должно способствовать максимальной реализации национально-государственных интересов. Отсутствие должного контроля со стороны гражданского общества над внешнеполитической деятельностью государства может привести к излишней бюрократизации внешней политики, снижению ее эффективности. Но и чрезмерная активность заинтересованных групп способна подменить национальные интересы групповыми, корпоративными, что неприемлемо ни для государства, ни для общества. Далеко не всегда и общественное мнение справедливо в своих оценках внешней политики государства. Иногда эти оценки несут на себе заметный отпечаток некомпетентности и субъективности. Об этом следует помнить и в современной России, где за последние десять лет формирующееся гражданское общество получило возможности, пусть и небольшие, воздействия на внешнюю политику.