Сущность и типология международных организаций

Современная политическая наука рассматривает международные организации в качестве важнейших наряду с государствами — участниками международных отношений и субъектами мировой политики. Наличие международных организаций придает международным отношениям стабильность, упорядоченность и институциональную завершенность. Понятие «международный институт» (от лат. institutum — установление, учреждение) включает в себя такие понятия, как «международные организации», «международные конференции» и, по мнению многих специалистов, «международные режимы» (см. главу V). Поскольку сегодня международные организации являются самыми многочисленными из всех международных институтов, сам термин «международный институт» часто употребляется как синоним термина «международная организация». Однако международные организации зародились из практики работы международных конференций — формы международного сотрудничества, имеющей давние традиции.

Первые международные институты в зачаточном состоянии сформировались одновременно с формированием социумов и возникновением государств. Это встречи и собрания вождей с целью регулирования проблем, возникавших между первобытными общинами в процессе их хозяйственной деятельности; собрания князей и правителей древних государств с целью выработки правил ведения войны; церковные соборы для согласования общих правил религиозного исповедания; конгрессы правителей для подведения итогов войн, наказания побежденных и награждения победителей. В этом же ряду находятся третейские суды для разрешения споров между странами и государствами.

Организации подобного рода особенно интенсивно формируются под влиянием развития производительных сил, расширения и углубления экономических, политических и культурных отношений между народами и государствами, складывания мирового рынка, интенси

фикации торговых и иных отношений между странами и народами, осознания общности интересов всех народов в том или ином вопросе глобального развития. Вначале заключаются соответствующие межгосударственные договоры, соглашения, создаются механизмы их реализации, затем экономические, культурные и иные организации. В новое время этот процесс принимает системный характер. Возникают институты для налаживания сотрудничества в разных областях жизни.

Одними из первых политических институтов нового времени могут считаться Священный союз, заключенный между монархами Австрии, Пруссии и России, а также контрольный механизм, сформированный Конференцией против рабства в 1840 г. Вслед за ними были учреждены Международная ассоциация права (1873), Международный комитет Красного Креста (1875), международные ассоциации зубных врачей (1878), писателей и художников (1878), Межпарламентский союз (1889), Международный штаб общественного здоровья и др. К началу XX в. в мире существовало более 400 подобных организаций. В дальнейшем их число только увеличивалось.

В истории политической мысли и в теории международных отношений сложились разные, зачастую прямо противоположные, представления о месте и роли международных организаций в мировом политическом процессе. Представители реалистического направления (политический реализм, неореализм) полагают, что международные организации играют второстепенную роль в международных отношениях. Они рассматривают международные организации либо как поле, на котором государства могут отстаивать свои интересы, либо как инструмент внешней политики какого-либо отдельного государства или группы государств.

Иначе считают представители либерального направления (политический идеализм, неолиберализм). В некоторых исследованиях это направление именуют либеральным институционализмом. Его представители связывают с деятельностью международных институтов надежды на перестройку всей системы и структуры международных отношений. По их мнению, международные организации не только могут играть отличную от государств, самостоятельную роль в международной политике, но и способны постепенно оттеснить государства на периферию такой политики. Более того, либералы и неолибералы всегда полагали, что международные организации могут иметь не только межгосударственный, но и наднациональный характер, т. е. занимать положение над властью отдельных национальных государств. На этом были основаны многочисленные либеральные

ния мирового правительства, которое должно было формироваться на базе универсальной международной организации. В последние десятилетия стали еще более распространенными представления неолибералов о возрастании роли международных институтов на фоне резкого снижения роли национальных государств и размывании самого понятия государственного суверенитета.

Обе точки зрения имеют право на существование, поскольку отражают разные стороны одного и того же мирового политического процесса, в первом случае обращаясь к его прошлому, а во втором — к будущему.

С одной стороны, и в прошлом, и в настоящем в рамках международных организаций государства реализовывали свои национальные интересы — собственно, ради этого они вступали и вступают в такие организации. Как показывает политическая практика, международная организация может стать инструментом политики какого-либо государства, если государство будет полностью контролировать деятельность такой организации, оказывать решающее воздействие на принятие и реализацию решений. Примером может служить Организация Североатлантического договора (НАТО), бывшая в годы холодной войны инструментом политики США и оставаясь таким инструментом после ее окончания. Точно так же Организация Варшавского договора в тот же самый период была инструментом внешней политики Советского Союза.

С другой стороны, очевидным является увеличение численности международных организаций и повышение их роли в мировой политике. Более того, практика международных отношений свидетельствует, что международные институты, создававшиеся и первоначально функционировавшие как межгосударственные, со временем могут приобретать наднациональные черты и функции. Примером может служить опыт европейской интеграции, путь которой лежал от Европейского экономического сообщества (ЕЭС) к Европейскому союзу (ЕС). Если с точки зрения политической науки вопрос о природе международных организаций считается дискуссионным, то с точки зрения международного права этот вопрос решается однозначно. Юристы, специализирующиеся в области международного права, полагают, что международная межправительственная организация, являясь субъектом международного права, представляет собой учреждение, созданное на основе объединения государств и международного договора для достижение общих целей и имеющее свои постоянные органы, кото

рые действуют в общих интересах государств-членов при уважении их суверенитета.

По своей компетенции и составу государств-участников эти организации подразделяются на следующие:

♦ межгосударственные международные организации общей компетенции — объединение государств, деятельность которых затрагивает все сферы отношений между ними — политическую, экономическую, культурную и т. д. (например, Организация Объединенных Наций);

♦ международные межправительственные организации специальной компетенции — объединение государств, деятельность которых затрагивает одну из специальных областей межгосударственных отношений, например военно-политические организации (НАТО), экономические организации (МВФ), организация ООН по вопросам культуры и образования (ЮНЕСКО);

♦ открытые международные межправительственные организации — объединения государств, куда принимают любое государство, отвечающее требованиям членства в них (например, Всемирная организация здравоохранения и большинство других международных организаций);

♦ закрытые международные межправительственные организации — объединения государств с приемом новых членов только при согласии первоначальных учредителей (НАТО);

♦ универсальные международные организации, предусматривающие возможность членства в них для всех государств независимо от их региональной принадлежности (первой универсальной организацией в истории человечества была Лига Наций, сегодня такой организацией является ООН, а также специализированные организации и институты, входящие в систему ООН);

♦ региональные международные межправительственные организации — объединение государств, расположенных в пределах одного региона (например, Организация американских государств, Лига арабских государств).

В основе правовой природы международных организаций лежит наличие общих целей и интересов. Компетенция международной организации — это объект или сфера предметной деятельности, определяемые полномочиями, которые даны ей государствами-участниками. Функции международных организаций могут быть регулирующими, контрольными, оперативными и др. Они ограничены сферой закреп

ленной за ними компетенции. Сама же компетенция ограничена договорными рамками, очерченными государствами-участниками в договорных документах.

Наряду с международными межправительственными организациями (ММПО) существуют еще и международные неправительственные организации (МНПО). Отличия вторых от первых заключаются в том, что они создаются не представителями официальных государственных структур, а частными лицами и общественными объединениями нескольких государств. МНПО не являются субъектами международного права, что не мешает некоторым из них играть активную роль в современных международных отношениях.

По целям, составу участников, характеру деятельности выделяют разные виды МНПО и ММПО. Например, существуют религиозные МНПО (Экуменический совет церквей), спортивные (Международная федерация футбола — ФИФА), правозащитные («Международная амнистия»), экологические («Гринпис»), политические (Социалистический Интернационал, Международный демократический союз).

Степень вовлеченности МНПО в мировой политический процесс неодинакова. Организации политического характера непосредственно выступают в качестве субъектов мировой политики. Социалистический Интернационал участвует в решении многих международных проблем как через деятельность входящих в него партий на национальном уровне, так и прямо вырабатывая и представляя свои предложения на различных международных форумах. «Гринпис» и «Международная амнистия» включаются в политическую деятельность не в силу своей природы, а из-за того, что сфера их деятельности неизбежно пересекается с политической сферой. Есть и неполитические МНПО, сознательно дистанцирующиеся от политики и подчеркивающие свою аполитичность.

С точки зрения сторонников некоторых неолиберальных и постмодернистских концепций (см. главу V), развитие МНПО в перспективе может привести к формированию «глобального гражданского общества», способного оказывать на систему международных отношений не менее существенное воздействие, чем то, которое оказало формирование гражданского общества в национальных рамках на развитие государства. Насколько верны подобные выводы, покажет только будущее, а пока все же большее значение для теории и практики международных отношений имеет не столько деятельность неправительственных, сколько деятельность международных межправительственных организаций.

Международная организация - это инструмент совместного решения международных проблем, затрагивающих интересы нескольких государств или групп их граждан. Соответственно и субъектами этих организаций являются государства, их институты или объединения граждан. В уставах организаций эти субъекты именуются членами. Формально члены международной организации считаются равноправными. Так, согласно ст. 3 Устава ООН, эта организация «основана на принципе суверенного равенства всех ее членов». Уставы и уставные цели всех современных международных организаций должны соответствовать Уставу и целям ООН, а следовательно, и членство в них должно основываться на равенстве.

Первоначально решения всех международных институтов принимались единогласно. Принцип консенсуса в деятельности этих институтов был продемонстрирован на Гаагской конференции 1899 г. Все ее решения приняты единогласно при некотором числе воздержавшихся. Воздержание от голосования считалось «частичным согласием с принимаемым решением», свидетельствующим об уважительном отношении к нему и в будущем. Но принцип консенсуса оказался неработающим. Особенно негативно это сказалось в деятельности Лиги Наций, устав которой определил принцип единогласия при принятии ее решений. Поэтому Гаагская конференция 1930 г. устанавливает принцип принятия решений «большинством голосов», которое варьирует от простого большинства до 3/4 в зависимости от важности принимаемых решений. Эти нормы закреплены в Уставе ООН, после чего к ним перешли и другие международные институты. Наиболее ответственные решения и до сих пор принимаются путем консенсуса с несколько иным содержанием. Так, для принятия решений в Совете Безопасности требуется консенсус пяти его постоянных членов. Почти во всех постоянных {ad hoc) комиссиях решения могут считаться принятыми при условии единогласия всех их членов. Консенсус необходим и для принятия решений руководящими органами ряда региональных организаций.

Консенсус означает равноправие и равный вес голоса. В действительности же никакого фактического равенства не существует. О каком суверенном равенстве государств может идти речь, если одни из государств — членов ООН заседают во всех ее руководящих органах, имеют возможность влиять на все принимаемые решения или инициировать принятие решений, а голос многих других государств может быть учтен только на Генеральной Ассамблее, решения которой имеют рекомендательный характер? Каждый из пяти постоянных

членов Совета Безопасности (СБ) обладает при вынесении решений Советом, а в ряде случаев - и другими руководящими органами ООН, большим весом, чем все остальные государства - члены ООН, вместе взятые, поскольку они вправе наложить вето на волю всего остального мира.

Уставы многих международных организаций, провозглашая право их членов на равенство, закрепляют фактическое неравенство. Так, вес членов МВФ при принятии решений определяется размерами внесенных ими вкладов в финансы этой организации. Все государства-члены имеют право вносить максимальную сумму, им это не запрещено, но их реальный вес в организации будет определяться фактическим взносом. Эти взносы, а соответственно вес голоса ведущих 5 членов организации, серьезно отличаются друг от друга. В то же время 43 государства — члена МВФ вместе имеют около 1% голосов.

Определителями «веса голоса» могут стать и другие, поддающиеся точному взвешиванию, факторы. Иногда число голосов для каждой страны устанавливается по соглашению сторон. Например, на совещаниях ЕС крупные страны имеют больше голосов, чем средние и малые. И здесь в качестве наглядного примера «веса голоса» может быть назван СБ ООН с его пятью постоянными и 10 непостоянными членами. Для принятия решений требуется его одобрение 9 членами СБ, в том числе и пятью постоянными членами. Если даже 14 членов СБ поддерживают решение, но против него выступает один из постоянных членов, решение не может считаться принятым.

Правовая основа деятельности международной организации определяется государствами-учредителями еще до ее создания. Однако постоянно меняющиеся условия жизни требуют приведения ее в соответствие с задачами дня. Это делается путем пересмотра уставов международных институтов или принятия к ним поправок. От кого бы ни исходила идея поправки и ее формулировка, вопрос этот может быть решен окончательно только специальной конференцией полномочных представителей всех государств-членов. Такая норма закреплена в ст. 109 Устава ООН [1], в ст. 236 ЕЭС, в ст. 18 МАГАТЭ и т. д. Другие организации (Всемирный почтовый союз) пересматривают свои уставы или вносят поправки к ним лишь на очередных конференциях членов организации. Как правило, поправка обсуждается и принимается в качестве проекта большинством голосов в руководящем органе международной организации и утверждается на конференции в соответствии с ее уставными нормами. Согласно Уставу ООН, поправки к нему вступают в силу после того, как они при

няты 2/3 голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы в соответствии с их конституционной процедурой 2/3 членов ООН, включая всех постоянных членов Совета Безопасности. Это так называемый законодательный принцип, или принцип конституционного большинства.

Многие международные организации в своих уставах сочетают оба эти принципа. При этом они учитывают характер принимаемых поправок: накладывают эти поправки обязательства на государства-члены или нет. Если они не связывают государства новыми обязательствами, то вступают в силу после одобрения их 2/3 членов. А если накладывают, то после одобрения таким соотношением голосов на конференции (иногда требуется одобрение 5/6 или 3/4 членов организации), поправки должны быть еще ратифицированы законодательными органами 2/3 государств-членов. После этого в одних случаях они становятся обязательными только для тех, кто их одобрил и ратифицировал, в других — для всех членов международной организации.

Бывают случаи, когда государства — члены международных организаций выступают против принятия тех или иных поправок и отказываются ратифицировать принятые поправки. В принципе, каждое государство суверенно в решении таких вопросов. Но, с другой стороны, не может считаться разумным и нормальным положение, когда одно или несколько государств стоят на пути абсолютного большинства при решении международных проблем и имеют возможность навязывать ему свою волю. Поэтому практика международных организаций выработала разные варианты выхода из таких положений.

Во-первых, несогласные с желанием конституционного большинства государств решать те или иные проблемы с помощью международной организации должны или могут добровольно из нее выйти.

Во-вторых, государства — члены организации делают оговорки о том, что они не берут на себя новых обязательств, но в то же время не будут препятствовать другим государствам при реализации их воли.

В-третьих, государства могут быть исключены из международной организации за систематическое невыполнение своих уставных обязательств.

Существуют обязательства, несоблюдение которых никак недопустимо. Так, устав организации Договора об Антарктиде требует единогласия при принятии поправок и обязательного исключения государств, не ратифицировавших принятые таким путем поправки.

Деятельность любой организации требует определенных расходов, а деятельность международных организаций — крупных расходов

216.

(оплата труда работников исполнительных органов, печатание документов, проведение международных встреч, финансовая поддержка международных программ и т. д.). Бюджет организации определяется руководящими органами и утверждается конференцией или ассамблеей государств-членов. В нем учитываются все необходимые расходы на оплату труда штата сотрудников международной организации при создании необходимых условий труда (помещения, оборудование, связь), на подготовку и проведение предусмотренных в предстоящем году мероприятий. Расходы распределяются между всеми членами международной организации в виде взносов. Поскольку финансовые возможности государств неодинаковы, то они классифицируются по их платежеспособности. Для каждого класса устанавливается свой размер взносов, причем само государство информирует организацию о том, в качестве члена какого класса оно желает присоединиться к ней. Многие организации устанавливают фиксированные взносы в зависимости от уровня развития страны и ее материальных возможностей.

Согласно п. 161 правил процедур ООН, размеры взносов для каждой страны устанавливаются ежегодно на Генеральной Ассамблее. Член ООН, за которым числится задолженность по уплате денежных взносов, лишается права голоса в Генеральной Ассамблее, если сумма задолженности равняется или превышает сумму взносов, причитающихся с него за два полных предыдущих года. Генеральная Ассамблея может, однако, разрешить такому члену участвовать в голосовании, если она признает, что просрочка платежа произошла по не зависящим от него обстоятельствам.

Таким образом, хотя уже и сложились правовые нормы жизнедеятельности международных организаций, считать их демократическими и справедливыми пока еще рано. Но тенденции к усилению равноправия государств очевидны. Должно пройти еще немало времени, чтобы международные организации на деле превратились в подлинно суверенных и равноправных партнеров, действующих совместно и на основе взаимной выгоды.