Теория и практика принятия внешнеполитических решений

Проблема принятия внешнеполитических решений стала привлекать внимание с конца 50-х гг. XX в. Исследование этой проблемы начинается в рамках модернистского направления, стремившегося использовать для анализа международных отношений теоретические и методологические подходы естественных и социально-гуманитарных наук. Особое место в ряду этих наук принадлежит политической психологии. Поскольку политика, в том числе и международная, представляет собой деятельность людей, весьма важно понимать мотивы, которыми они руководствуются.

В политической психологии сформировалось несколько подходов к изучению процесса принятия внешнеполитических решений.

Исторически первыми стали исследования на основе методологии психоанализа и идеях 3. Фрейда и его последователей. Один из основоположников американской политической науки Г. Лассуэл пытался через выявление патологических черт личности некоторых политических лидеров объяснить их поведение, причины принимавшихся ими решений по вопросам внутренней и внешней политики. В годы Второй мировой войны, когда, с одной стороны, существовала острая потребность знать, какие шаги предпримет руководство нацистской Германии, а с другой — ощущался дефицит такой достоверной информации, американский психолог У. Лангер по заданию разведывательных служб провел специальное исследование личности А. Гитлера. На основе изучения биографии нацистского диктатора, его отношений с матерью и отцом с помощью фрейдистской методологии были сделаны выводы о возможных решениях, которые будут приниматься фюрером в тех или иных ситуациях. Как указывали критики данного направления, увлечение фрейдистской методологией приводило к излишней психологизации политических явлений и процессов, игнорированию факторов непсихологического характера, влияющих на принятие внешнеполитических решений. Поэтому со временем пси

хоанализ в исследовании международной политики стали применять реже.

Представители другого направления американской политической психологии акцентировали внимание на личностных качествах политических лидеров, прежде всего президентов, и на условиях, в которых эти качества оказывают влияние на процесс принятия внешнеполитических решений. Они предполагали, что в определенных международно-политических ситуациях, особенно кризисных, личные качества государственных лидеров приобретают весьма важное значение. В рамках данного направления постепенно было выработано общепризнанное и часто используемое сегодня в изучении процесса принятия внешнеполитических решений понятие операционального кода. В самом общем виде оно включает систему основных принципов, которыми руководствуются политические лидеры при определении внешнеполитической стратегии.

По мнению известных американских специалистов в этой области А. Джорджа и О. Холсти, в состав операционального кода в первую очередь входят правила, позволяющие политическим лидерам преодолевать ограничения при принятии рациональных решений. К таким ограничениям относятся: неполная информация о ситуации, в которой принимается решение; недостаточно адекватная информация об отношениях между целями и средствами, что затрудняет предвидение последствий принятого решения; значительные трудности в определении критерия выбора между предлагаемыми альтернативными решениями. В операциональный код входят и понимание того, что такое политика и каким целям она должна служить, общие представления о политических конфликтах и путях их разрешения, понимание закономерностей развития международных политических процессов, умение вырабатывать политическую стратегию и тактику, а также четкое отношение к потенциальным противникам и партнерам. В операциональный код включают личностные качества политических лидеров, их психологические свойства, такие как готовность идти на риск, склонность к авантюризму или, наоборот, чрезмерная осторожность и нерешительность.

В системе убеждений по проблемам внешней политики, которые отождествляются с операциональным кодом, А. Джордж выделяет две группы: первая группа убеждений условно называется философской, вторая - инструментальной. Философские убеждения включают в себя убеждения о фундаментальной природе внешней политики и международных конфликтов; стереотипы восприятия противников;

представления об общих перспективах достижения каких-либо внешнеполитических целей и т. д. К инструментальным относятся убеждения политических лидеров о правильной стратегии и тактике, о способах наиболее эффективного достижения внешнеполитических целей.

В американской политической психологии были осуществлены исследования особенностей принятия внешнеполитических решений некоторыми президентами США последних десятилетий. Особое внимание привлекли фигуры недавно умершего Рональда Рейгана и его предшественника на президентском посту ныне здравствующего Джимми Картера. Оценивая личность Д. Картера, политологи и психологи отмечали его высокий интеллект, феноменальную память, исключительную работоспособность. Однако столь высокие качества не помогли Картеру в полной степени справиться со своими президентскими обязанностями. При принятии ряда важных внешнеполитических решений он допустил серьезные с точки зрения интересов США ошибки. Политические психологи отмечали, что, находясь на президентском посту, Картер демонстрировал высокую самооценку и самоуверенность. Это приводило к возникновению у него иллюзий, в том числе и в сфере внешней политики. Кроме того, Картер отличался весьма жестким мышлением: придя к какому-либо выводу или оценке, он с большим трудом менял свое мнение, даже если его неправота становилась очевидной. Еще в момент вступления Дж. Картера на должность президента США специалисты делали прогнозы, что его личные качества и обуревающие его фантазии могут привести американскую внешнюю политику к серьезным проблемам. В итоге так и случилось. Конец президентского срока Картера был отмечен такими событиями, как кризис вокруг американских заложников в Ираке и возобновлением конфронтации с Советским Союзом.

В отличие от Дж. Картера Рональд Рейган не отличался высокой работоспособностью. До прихода в Белый дом он слабо разбирался в международной политике, его кругозор был крайне узок. Рейган даже гордился тем, что после Библии он не прочитал ни одной книги. Несмотря на это считается, что Рейган был одним из лучших президентов в истории США. В период его президентства американская экономика вышла из кризиса, Соединенные Штаты добились серьезных внешнеполитических успехов, определивших исход холодной войны. Очевидно, личные качества Рейгана оказались наиболее адекватными той ситуации, в которой ему пришлось действовать. Известный американский политический психолог Маргарет Херманн

отмечала, что Р. Рейгану в отличие от лидеров других государств были присущи гипертрофированный национализм, сильная потребность во власти, высокая способность концентрироваться на поставленной задаче. Херманн считала, что для этого президента характерен так называемый синдром «созидателя империи», поскольку стремление к власти и низкая самооценка сочетались у него со слабо выраженной потребностью в одобрении со стороны других людей и государств. М. Херманн и другие исследователи отмечали у Р. Рейгана склонность к стереотипизации, черно-белому, примитивному восприятию внешнего мира. Склонность к национализму, этноцентризму, антикоммунизму были главными чертами его личности. Очевидно, успеху Рейгана способствовало и его стремление концентрировать власть в своих руках, принимать наиболее важные внутри- и внешнеполитические решения единолично.

Третье направление в политической психологии было связано с применением необихевиористской методологии для моделирования личности политических деятелей, принимающих внешнеполитические решения. Примером использования традиционной бихевиористской формулы «стимул—реакция» для объяснения процесса принятия внешнеполитического решения могут быть некоторые работы такого авторитетного специалиста в области теории международных отношений, как Джеймс Розенау. В процессе принятия внешнеполитического решения он выделяет три фазы. Первая фаза связана с реакцией лидера на внешнеполитические вызовы и появлением у него стимула к воздействию на международную ситуацию. Вторая фаза — это фаза реализации решения. Третья фаза включает ответную реакцию объектов, подвергшихся воздействию на предшествующей фазе. Третья фаза, по мнению Розенау, показывает наличие обратных связей при принятии и осуществлении внешнеполитических решений.

Сторонники еще одного направления акцентировали внимание на создании типологии личностей политических лидеров, принимающих внешнеполитические решения. Примером таких исследований можно считать работы С. Уолкера. Он предложил собственную типологию политических лидеров, принимающих решения в условиях международных кризисов. Основу этой типологии представляют мотивы, которыми руководствуются политические деятели: потребность во власти, потребность в достижении цели, потребность в одобрении. Соотношение этих потребностей определяет тип внешнеполитических убеждений и соответственно варианты политического поведения в условиях международного кризиса.

§ 2. Теория и практика принятия внешнеполитических решений 273

Для политических лидеров, обладающих сильной потребностью в одобрении предпринятых ими действий и одновременно низкой потребностью во власти и в достижении цели, типичны следующие убеждения: конфликт в международных отношениях - временное явление, источник конфликта - сама человеческая природа, а именно отсутствие необходимых знаний, понимания, сопереживания, правильного взаимодействия. Если бы знания и навыки общения присутствовали, то конфликтов вообще можно было бы избежать.

Для политических лидеров, обладающих высокими потребностями во власти и в достижении цели и низкой потребностью в одобрении их действий, характерны следующие убеждения: конфликт — явление временное, поскольку между демократическими, миролюбивыми государствами всегда должен сохраняться мир; основной источник конфликта — агрессивная политика государств с антидемократическими, диктаторскими режимами, поэтому условием сохранения мира является устрашение, реформирование или даже полное устранение подобных государств. Конфликт — это игра с нулевой суммой, причем роль конфликтов зачастую функциональна. Самую большую опасность представляет война, начинающаяся в результате допущенных просчетов или проведения политики умиротворения потенциального агрессора. Политическим лидерам данного типа в условиях кризиса свойственно стремление оказывать силовое давление на другие государства, делать ставку на военные методы. Нетрудно заметить, что в последние годы в администрации США возобладал подобный подход к принятию внешнеполитических решений и осуществлению действий на международной арене.

Политические психологи исследуют также когнитивные факторы, детерминирующие принятие внешнеполитических решений. С одной стороны, активно используется уже упоминавшийся в главе I метод когнитивного картирования, с другой - изучаются когнитивные стратегии принятия решений. Американские политические психологи И. Джейнис и Л. Манн выделяют пять таких стратегий.

Стратегия удовлетворительности заключается в том, что лидер, принимающий решение, как правило, останавливается на первом подходящем варианте, который он считает достаточно хорошим, не стремясь получить дополнительную информацию и не рассматривая альтернативы. Для него достаточного того, чтобы положение улучшилось хотя бы немного и любым способом. Эта стратегия основывается на простом правиле; «Делай Tg же самое, что ив прошлый раз, если тогда

274 Глава XIV. Внешняя политика и дипломатия

был достигнут положительный результат, и поступай противоположным образом, если в прошлый раз результат был отрицательным».

Стратегия элшшнации по параметрам означает заведомое исключение при принятии решений тех параметров, которые изначально не устраивают самого лидера.

Для стратегии нарастания характерно отсутствие какой-либо заранее определенной цели. Толчком к принятию решения и совершения в соответствии с этим решением внешнеполитического действия становится ухудшение международной ситуации. Как только ситуация улучшается, стимул к действию пропадает.

Оптимизирующая стратегия характеризуется увеличением числа рассматриваемых альтернатив, при этом политический лидер стремится в соответствии со своей точкой зрения максимально изменить международную обстановку.

Взамен стратегии смешанного сканирования, сконструированной известным политологом А. Этциони, И. Джейнис и Л. Манн предложили разработанную ими стратегию принятия внешнеполитических решений. Эта стратегия включает семь этапов. На первом этапе лицо, принимающее решение, рассматривает все возможные альтернативные действия; на втором этапе учитывает все цели, которые необходимо достичь; на третьем этапе тщательно взвешивает отрицательные и положительные последствия любого из решений; на четвертом этапе активно ищет новую информацию для более полной и точной оценки возможных инициатив; на пятом включает в анализ эту новую информацию, а также мнение экспертов, в том числе и противоречащее тому способу действий, который считался наилучшим и даже использовался на практике. На шестом этапе лидер вновь возвращается к изучению положительных и отрицательных последствий альтернативных решений, включая и первоначально неприемлемые. Наконец, на седьмом этапе разрабатываются все детали реализации выбранного варианта действия, учитываются запасные варианты на случай возникновения непредвиденных обстоятельств. Как полагали И. Джейнис и Л. Манн, исключение хотя бы одного из этапов может привести к серьезным сбоям в процессе принятия решения.

Специалисты, исследующие процесс принятия внешнеполитического решения, учитывают не только когнитивные, но и перцептивные факторы. Это особенно актуально в связи с возможными ошибками, обусловленными искажениями в восприятии информации. Американский политический психолог Р. Джервис стремился выявить причины и последствия неадекватного восприятия, перцептивных оши

_§ 2. Теория и практика принятия внешнеполитических решений 275

бок в процессе принятия внешнеполитических решений, особенности формирования у всех участников внешнеполитического процесса политических убеждений и «образов» внешнего мира, а также процедуру формулирования выводов политическими лидерами на основе имеющейся информации. Он уделял большое внимание процессу формирования и преобразования внешнеполитических изменений и «образов» по мере поступления новой информации.

Американский исследователь Л. Фальковский пытался прогнозировать «гибкость поведения» президентов, под которой он понимал их способность менять свое политическое поведение под влиянием новой информации. Фальковский проводил сравнительный анализ поведения и принятия решений несколькими американскими президентами в условиях международных кризисов. Индикатором гибкости каждого из президентов была их способность реагировать на поступление новой информации. Неудачное для Соединенных Штатов развитие кризиса означало резкий приток негативной информации для руководства этой страны, следовательно, реакция на эту информацию зависела от степени гибкости лидеров. Если их поведение не менялось, это означало наличие так называемых перцептивных фильтров, пропускающих только такую информацию, которая укрепляет уже сформировавшуюся позицию лидера и которая препятствует усвоению «неудобной» информации, свидетельствующей о реальном положении дел.

В современных условиях процесс принятия внешнеполитических решений не связан с деятельностью отдельных, пусть даже высокопоставленных, лиц. Г. Лассуэл указывал, что этот процесс проходит несколько фаз. Первая фаза — получение информации, вторая — выработка рекомендаций на основе анализа полученной информации, в третьей фазе формулируются конкретные предписания, которые в четвертой фазе вступают в силу. После этого следует пятая фаза — фаза реализации решений, в шестой фазе осуществляется оценка последствий реализованных действий, седьмая фаза — заключительная фаза цикла, когда подводятся итоги, что может стать исходным пунктом для принятия новых решений и, следовательно, начала нового цикла.

Конечно, решающее слово и вся полнота ответственности принадлежат политическому лидеру, но он не способен самостоятельно ознакомиться со всем объемом информации, а тем более тщательно ее проанализировать и детально проработать варианты возможных решений и действий. Таким образом, принятие внешнеполитических

решений представляет собой коллективный процесс. В этом процессе принимают то или иное участие от нескольких человек до сотен или даже тысяч людей. Чаще всего речь идет все же о малых группах - наиболее близких сотрудниках политических лидеров, составляющих их непосредственное окружение. Поэтому специалисты исследуют процесс принятия внешнеполитических решении и в малых группах. Увеличение числа лиц, участвующих в принятии решения, с одной стороны, дает положительный эффект, повышая компетенцию при оценке и анализе информации, а также выработке вариантов решения, с другой — принятие решения в группе имеет и свои минусы.

Американский политический психолог И. Джейнис на основе практики принятия внешнеполитических решений в США показал, что для группового мышления характерно снижение качества интеллектуальной деятельности по отношению к потенциалу участников группы, усиление шаблонности подходов и выводов. Анализируя провалы в американской внешней политике, И. Джейнис выделил основные дефекты, свойственные решениям, которые принимались сплоченными группами внутри государственного аппарата. К ним относились: сужение числа возможных альтернатив; некритическое отношение к курсу, одобрявшемуся большинством членов группы; игнорирование информации экспертов, которая позволила бы верно оценить позитивные и негативные последствия отвергнутых вариантов решений и действий; пустая трата времени на обсуждение вопросов, по которым изначально сложилась общая точка зрения; игнорирование фактов и мнений, противоречащих позиции членов группы.

И. Джейнис отмечал, что при групповом способе принятия внешнеполитических решений возникает коллективная недооценка реально существующих рисков. Недостаточная бдительность и ничем не обоснованная готовность идти на риск являются, по его мнению, своеобразной формой группового психологического расстройства, против которого группа не имеет иммунитета. Ученый пришел к выводу, что в группе всегда существует опасность подмены независимого критического мышления групповым мышлением, чреватым ошибками и угрозой принятия иррациональных решений и действий во внешней политике. Данный вывод подтверждается исследованиями американских психологов Э. Семмела и Д. Майникса. Они экспериментальным путем доказали, что группы чаще склоняются к более опасным по своим последствиям решениям, чем индивидуальные решения большинства членов группы. Следует отметить, что не всегда эффект

§ 2. Теория и практика принятия внешнеполитических решений 277

группового мышления негативно влияет на принятие решений. Но для того, чтобы избежать такого негативного влияния, необходимо добиваться правильной организации взаимодействия участников малых групп и вырабатывать оптимальные процедуры взаимодействия.

Этот аспект проблемы исследовал еще один известный политический психолог - Ч. Херманн. Он предложил свою типологию малых групп, участвующих в принятии внешнеполитических решений. В основе этой типологии лежат следующие критерии:

♦ численность группы;

♦ распределение власти;

♦ функциональные роли членов группы.

Херманн выделил следующие возможные типы малых групп в соответствии с их внутренней структурой: группа-штаб во главе с лидером, группа с автономным лидером, группа с лидером-делегатом, автономная группа, группа делегатов, автономная ассамблея, ассамблея делегатов, консультативная автономная ассамблея, консультативная ассамблея делегатов. Понятие «делегат» относится к члену группы, представляющему интересы каких-либо структур, которые находятся за пределами данной группы, и поэтому ограниченному в выражении личной точки зрения. Автономные члены группы свободны в выборе своих позиций. Ч. Херманн отмечает, что группы различаются по количеству времени, необходимого для принятия решения; по методам выработки общих позиций; по готовности к новациям или к консерватизму.

В американских условиях, где президенту принадлежит решающая роль в принятии внешнеполитических решений, особое значение имеет способ взаимодействия главы государства со своими помощниками. На основе сравнительного анализа деятельности нескольких президентских администраций в сфере международной политики А. Джордж выделил несколько теоретических моделей принятия внешнеполитических решений, в которых зафиксированы способы взаимодействия президентов США с подчиненными.

Формальная модель представляет собой упорядоченный способ осуществления внешней политики, предусматривающий строго определенные процедуры и иерархическую систему коммуникаций. Свободное высказывание различных точек зрения не поощряется. Такая модель характерна для Г. Трумэна, Д. Эйзенхауэра, Р. Никсона и всех последующих за ними американских президентов. Однако внутри формальной модели можно найти различия в вариантах ее реализации

 

278 Глава XIV. Внешняя политика и дипломатия

той или иной администрацией. В администрации Трумэна сам президент непосредственно общался с министрами и ближайшими советниками и на основе предлагаемых альтернатив самостоятельно делал выбор в пользу одной из них. Другие президенты возлагали обязанности «начальника штаба» на кого-либо из ближайшего окружения, которому и передавались существенные полномочия по подготовке внешнеполитических решений.

В соревновательной модели поощряется высказывание самых различных мнений, возможны свободные коммуникации как по горизонтали, так и по вертикали. Такая модель была присуща президенту Ф. Рузвельту. Он специально поощрял соревнование между своими помощниками, был готов входить в непосредственные контакты с подчиненными для получения интересующей его информации и советов.

Коллегиальная модель функционировала при Дж. Кеннеди, который находился в центре созданной им коммуникационной системы, состоявшей из непосредственных помощников и советников президента. Их задача заключалась не в том, чтобы фильтровать поступающую информацию, а в том, чтобы анализировать ее с различных точек зрения и с учетом указаний президента. Президент был готов взаимодействовать со всеми участниками процесса подготовки внешнеполитического решения, принимая во внимание самые нетрадиционные подходы и высказывания.

Очевидно, что каждая из моделей данной типологии имеет свои достоинства и недостатки. Формальная модель ставит бюрократические препоны для попадания «наверх» наиболее оригинальных и смелых предложений. Соревновательная и коллегиальная модели могут дезорганизовать работу государственного аппарата, к тому же они предъявляют высокие требования к личным качествам политических лидеров. Хотя по ряду причин большинство исследований по проблемам принятия внешнеполитических решений основаны на американском материале, сделанные выводы могут найти применение и для анализа процесса формирования и осуществления внешней политики в других странах.