Защита прав человека в конституционном Суде

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Проблема прав человека – одна из наиболее актуальных. Она постоянно в центре внимания органов государственной власти, правозащитных организаций, российской и международной общественности, средств массовой информации; обсуждается на различных форумах, где служит предметом острых споров, и, главное, волнует население, ибо затрагивает условия жизни людей.

Для России проблема прав человека особенно остра, так как в недалеком прошлом даже сама постановка вопроса о правах человека считалась неактуальной, а проявление настойчивости здесь и тем более критика властей рассматривались как противоправная деятельность со всеми вытекающими последствиями. Понятие правозащитник было нарицательным.

Положение стало меняться к лучшему после принятия 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации и в особенности после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Теперь мы можем с полным основанием сказать, что в современной России имеются достаточные правовые предпосылки для защиты прав и свобод человека и гражданина. Они заложены в главном Законе государства — действующей Конституции. Приоритетное значение прав и свобод выражено в конституционной формуле: человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их соблюдение и защита — обязанность государства.

В прошлом многие демократичные положения, касающиеся прав человека, оставались декларативными и в тех случаях, когда они требовали принятия конкретных законодательных норм.

Характерна в этом отношении была ст. 58 Конституции СССР 1977 г. Она предусматривала, что действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд. Однако закон, который установил такой порядок, появился только в 1987 г., то есть через 10 лет.

В действующей конституции РФ, ее ст. 18, предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Обеспечение прав и свобод правосудием, естественно, возвышает суды как органы государственной власти, придает им особое значение в ряду других органов, но одновременно требует от них оперативной эффективной деятельности по претворению в жизнь конституционных положений. Решение задачи по проверке законности и обоснованности принимаемых в отношении физических и юридических лиц решений и действий органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и должностными лицами ложится на плечи судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Однако нередко население страдает и от того, что сами законы и иные нормативные акты, многие из которых приняты в далеком прошлом, расходятся с требованиями Конституции РФ, а иногда прямо ей противоречат. Это недопустимо, ибо Конституция имеет высшую юридическую силу и принимаемые законы и иные нормативные правовые акты должны ей соответствовать, а если они не соответствуют Конституции, то не должны применяться. Это касается как актов Российской Федерации, так и действующих, не отмененных, актов СССР.

Раньше этой проблеме не уделялось внимание и считалось, что суд должен строго и неуклонно выполнять требования всех действующих законов, учитывая лишь их иерархическую значимость, отдавая предпочтение законам перед подзаконными актами.

После появления в составе судебной системы Российской Федерации Конституционного Суда, именно он выступает как хранитель и защитник Конституции РФ, заложенных в ней принципов и положений, прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд РФ —это судебный орган, полномочия которого наиболее полно определены в самой Конституции. Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 1) провозглашено, что Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Конституция и названный Закон дают Конституционному Суду широкие возможности для успешной защиты прав и свобод человека и гражданина. Этому способствуют, в частности, демократичный характер организации и деятельности Суда, его состав, принципы судопроизводства, которыми он руководствуется. Конституции РФ, определяющей полномочия Конституционного Суда РФ, особое внимание уделено конституционному контролю, проверке соответствия Конституции законов и других нормативных актов: так называемым абстрактному и конкретному нормоконтролю, открывающим широкий доступ гражданам к защите своих прав.

Согласно ч. 4 ст. 125 Конституционный Суд РФ проверяет по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном Федеральным законом. Половину всех дел Конституционный Суд РФ рассмотрел по жалобам граждан и их объединений.

За годы существования Конституционного Суда РФ им рассмотрено более 200 дел, принято более 160 постановлений и свыше 1500 определений, в которых защита прав и свобод человека и гражданина занимает ведущее место.

Требования к обращениям в Конституционный Суд РФ минимальные и обусловлены лишь необходимостью предоставить Суду возможность полно и объективно разобраться, был ли применен оспариваемый закон в деле заявителя, нарушил ли он (или мог нарушить) его конституционные права, соответствует ли закон оспариваемым в жалобе положениям Конституции РФ. Эти требования сводятся к представлению жалобы, содержащей реквизиты, приведенные в названном Законе, и необходимых документов (ст. 36 – 38, 96 – 97). Материальных затруднений у граждан при обращении в Конституционный Суд РФ также не возникает. Жалоба гражданина оплачивается пошлиной в размере одного минимального размера оплаты труда (некоторые категории граждан вообще освобождены от ее оплаты), а те, кто не в состоянии оплатить и эту сумму, могут быть освобождены Судом от ее уплаты, и фактически, с учетом материального положения заявителя, Судом всегда освобождаются.

Предварительное рассмотрение жалоб производится (ст. 40 и 111 Закона) Секретариатом Конституционного Суда. Его участие в конституционном судопроизводстве происходит лишь на первом этапе и носит ограниченный характер. Ни отказать в принятии жалобы, ни разрешить ее по существу Секретариат не может, он вправе лишь уведомить заявителя о том, что его жалоба не соответствует требованиям, допускающим ее рассмотрение в Суде, – если жалоба явно не подведомственна Конституционному Суду, например, когда заявитель оспаривает решение суда общей юрисдикции; по форме не отвечает требованиям Закона, например, не соблюдены реквизиты ст. 37; исходят от ненадлежащего органа или лица; заявитель, к примеру, оспаривает конституционность не закона, а подзаконного акта; жалоба не оплачена пошлиной. При устранении недостатков, указанных в уведомлении, жалоба может быть подана вновь. Участие сотрудников Суда, не являющихся судьями, в рассмотрении обращений, никоим образом не ущемляют при этом заявителей, их право на судебную защиту. Более того, правовое регулирование вопроса, с одной стороны, облегчает исполнение судьями их полномочий, и прежде всего по рассмотрению обращений по существу и, с другой стороны, помогает заявителям уяснить полномочия и требования Суда к жалобам и другим обращениям, оформить их в надлежащем порядке и представить на разрешение Суда. Особенно существенно то, что ст. 40 названного Закона предоставляет заявителю право потребовать принятия Конституционным Судом решения по его обращению. Тогда жалоба рассматривается на пленарном заседании суда и по ней, в зависимости от ее обоснованности, принимается решение — либо принять жалобу к рассмотрению в судебном заседании, либо отказать в этом. Нужно, однако, заметить, что некоторые заявители злоупотребляют этим правом. Зная, что рассмотрение жалобы не относится к полномочиям Конституционного Суда РФ, например, обжалуется решение суда общей юрисдикции, заявитель все же требует вынести определение Конституционного Суда об отказе в принятии жалобы к рассмотрению.

Судопроизводство в Конституционном Суде РФ производится при строгом соблюдении конституционных принципов, в частности, принципов открытости, гласности, равноправия и состязательности сторон. Гражданину и его представителю как стороне в процессе предоставляются такие же возможности, как и представителям Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Во всем их права в судебном заседании идентичны: касается ли это отводов состава Суда, заявления ходатайств, участия в прениях и т.д. Как и другая сторона, гражданин-заявитель может иметь до 3-х представителей. Обычно в этом качестве выступают адвокаты.

Конституционный Суд, используя предоставленные полномочия, многое сделал для восстановления нарушенных конституционных прав и свобод граждан. Нередко его решения касались сотен тысяч, а иногда и миллионов людей. Уже одним из первых постановлений Суда – постановлением от 4 февраля 1992 г. по делу Е.А. Альтговзена и М.Ф. Стадниковой были защищены интересы миллионов пенсионеров, которых можно было уволить по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 33 КЗоТ РСФСР и складывающейся на ее основе правоприменительной практике, только потому, что они достигли права на полную пенсию.

В дальнейшем сфера деятельности Конституционного Суда РФ постоянно расширялась, затрагивая вопросы реализации и других прав и свобод, и сейчас трудно найти такую отрасль права, в которую бы не вторгался Конституционный Суд, отстаивая требования Конституции по защите прав человека и гражданина.

Прежде всего важно отметить его роль в расширении доступа к правосудию во всех судах судебной системы, во всех инстанциях этих судов. Это сделано путем адекватного раскрытия содержания статьи 46 Конституции РФ о праве каждого на судебную защиту. В рамках конституционного контроля сняты неконституционно установленные препятствия для обращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Эффективным инструментом реализации в указанных судах права на защиту явился Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14 декабря 1995 г.). Но и он содержит оговорки, мешающие рассматривать его как универсальный. Нельзя воспользоваться данным Законом, когда законодательством предусмотрено, что в отношении действий (решений) должен действовать иной порядок рассмотрения жалобы. Приведенная оговорка, как показала практика, не позволяет в полном- объеме исполнить конституционное требование о праве каждого на судебную защиту. Конституционному Суду пришлось обращаться к этой проблеме много раз, убеждаясь в том, что рассматриваемые законы, конституционность которых оспаривалась, необоснованно ограничивают возможность обращения в суд за защитой своих прав.

До недавнего времени в соответствии с ч. 1 ст. 218 УПК РСФСР жалобы на действия органа дознания или следователя могли быть поданы только прокурору, а в соответствии со ст. 220 УПК РСФСР жалобы на действия и решения прокурора приносились только вышестоящему прокурору, что необоснованно ограничивало право на судебную защиту.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1999 г. № 5-П (СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1749) признано, что положения части первой статьи 218 и статьи 220 не соответствуют статьям 46 (части 1 и 2) и 52 Конституции Российской Федерации постольку, поскольку они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, исключают в ходе предварительного расследования для заинтересованных лиц, конституционные права которых нарушены, возможность судебного обжалования действий и решений органа дознания, следователя или прокурора, связанных с производством обыска, наложением ареста на имущество, приостановлением производства по уголовному делу и продлением срока предварительного расследования.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» он признан не соответствующим КонституцииРФ, в частности статье 46 Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа (ВКС. 2000. № 3. С. 19).

В течение десятков лет решался, но так и не был решен вопрос о праве на обжалование решений и приговоров, вынесенных Верховным Судом СССР и Верховными судами союзных республик, в том числе и РСФСР.

Конституционный Суд РФ признал, что ограничение права на кассационное обжалование не соответствует требованиям ст. 46 Конституции Российской Федерации о праве на судебную защиту, включающую и возможность обращения в вышестоящую инстанцию. Теперь положение исправлено. Законом предусмотрено образование в Верховном Суде Российской Федерации кассационной коллегии, которая сейчас действует и рассматривает кассационные жалобы на решения и приговоры Судебной коллегии по гражданским делам, Судебной коллегии по уголовным делам. Военной коллегии Верховного Суда РФ.

Комплекс вопросов, непосредственно относящихся к проблеме обеспечения судебной защиты в различных видах судопроизводства, разрешен в постановлении Конституционного Суда от 28 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

В этом постановлении указывается, что закрепленное в ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации право на судебную защиту относится к основным правам, и ни одна из перечисленных в ч.3 ст. 55. Конституции Российской Федерации целей не может оправдать ограничений этого права, являющегося гарантией всех других прав и свобод человека и гражданина. Это положение полностью соответствует содержанию ст. 46, в соответствии с которой право на судебную защиту не может быть ограничено даже в условиях чрезвычайного положения.

Право на судебную защиту, указывает Конституционный Суд РФ, предполагает охрану прав и законных интересов гражданина не только от произвола законодательной и исполнительной власти, но и от ошибочных решений суда. При этом эффективной гарантией такой защиты является и сама возможность пересмотра дела вышестоящим судом, которая в тех или иных формах (с учетом особенностей каждого вида судопроизводства) должна быть обеспечена государством.

Конституционный Суд признал неконституционным окончательность решений суда или судьи по делам об административных правонарушениях независимо от того, каким путем осуществляется правосудие – путем вынесения решения о наложении административного взыскания непосредственно судом (ч. 2 ст. 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях) или путем вынесения решения судом по результатам рассмотрения жалобы гражданина на постановление иного органа или должностного лица (п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

Упомянутые и ряд других постановлений Конституционного Суда существенно раздвинули рамки ст. 46 Конституции РФ, сделав ее универсальной нормой судебной защиты прав и свобод. Ряд законодательных актов и отдельных норм в этих актах признаны Конституционным Судом РФ неконституционными по причине нарушения ими закрепленного в ст. 19 Конституции РФ принципа равноправия.

Большое значение для восстановления прав репрессированных по политическим мотивам имело постановление Конституционного Суда от 23 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности статей 2' и 16 Закона РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 года в связи с жалобой гражданки З.В. Алешниковой. Заявительница утверждала, что нарушен конституционный принцип равенства всех перед законом, так как при применении репрессии она, будучи несовершеннолетней и находясь вместе с родителями на спецпоселении, была уравнена со взрослыми, а при реабилитации принцип равенства к ней не был применен. Конституционный Суд с ее доводами согласился и признал оспариваемую норму, относящую детей, находившихся вместе с родителями в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, к пострадавшим от политических репрессий, а не к репрессированным, не соответствующей ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации.

Вскоре после принятия данного постановления Конституционного Суда РФ Закон был дополнен положением о том, что указанные в постановлении лица признаются репрессированными.

18 апреля 2000 г. по жалобе гражданина М.В.Пинхасика на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 2' названного Закона от 18 октября 1991 г. Конституционный Суд РФ принял определение, которым признал, что оспариваемая норма, относящая детей, оставшихся в несовершеннолетнем возрасте без попечения одного или обоих родителей, необоснованно репрессированных по политическим мотивам, к пострадавшим от политических репрессий, а не к репрессированным, с учетом правовой позиции, выраженной Конституционным Судом в постановлении от 23 мая 1995 г., подлежит отмене в установленном порядке и не может применяться судами, другими органами и должностными лицами.

С принятием данных постановления и определения Конституционного Суда дети необоснованно репрессированных по политическим мотивам родителей, находившиеся вместе с ними в местах отбытия наказания или вовсе лишенные их попечения, наконец обрели на старости лет соответствующий статус и могут получать предусмотренные законом льготы и компенсации.

Пристальное внимание уделяет Конституционный Суд РФ соблюдению закрепленных в ст.27 Конституции положений о праве каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а также о праве граждан Российской Федерации возвращаться в Российскую Федерацию.

Значение защиты указанных прав самоценно, но оно еще усиливается тем обстоятельством, что со свободой передвижения, выбором места пребывания и места жительства связана реализация многих других конституционных прав и свобод граждан – собственности, наследования, на жилище, труд, образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на социальное обеспечение, использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, избирательные права и т.д.

Вопросам соблюдения названных конституционных положений посвящен ряд постановлений Конституционного Суда РФ и в их числе: постановление от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР (ВКС. 1995. № 2-3, С. 32); постановление от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР (ВКС. 1995 г. № 2-3. С. 73); постановление от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности части 2 статьи 10 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 22 декабря 1994 г. «О выборах в парламент Республики Северная Осетия-Алания» (ВКС. 1995 г. № 5. С. 31); постановление от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы (ВКС. 1996. № 2. С. 42); постановление от 15 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности положений статей 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан (ВКС. 1998. № 5. С. 42). Можно без преувеличения сказать, что постановления Конституционного Суда РФ сыграли чрезвычайно важную роль в постепенном устранении из нашей жизни архаического института прописки и реализации конституционных и международно-правовых норм о свободе передвижения.

Многие постановления Конституционного Суда предоставляют гражданам правовую защиту от нарушения их избирательных прав, права участвовать в местном самоуправлении, референдуме, на защиту достоинства, чести и доброго имени, тайну переписки, телефонных переговоров, на объединение, свободу совести и вероисповедания, мысли и слова, на собрания, митинги, шествия и демонстрации, на права собственности, жилище, образование, предпринимательскую деятельность и др.

Ряд рассматриваемых Конституционным Судом дел касался вопросов конституционности законодательных норм о6 обязанностях граждан, прежде всего, – воинской службы и уплаты налогов. В результате постановлениями Конституционного Суда признаны не соответствующими Конституции РФ многие нормы налогового законодательства.

Постановления Конституционного Суда РФ ориентируют законодательные органы на строгое соблюдение ими своих полномочий. Так, в постановлении Конституционного Суда от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы Российской Федерации» указывается, что применительно к налогам субъектов Российской Федерации (региональным налогам) «законно установленными» могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определенными Федеральным законом (ВКС. 2001 г. № 4, С. 5). Эти общие принципы относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение в Российской Федерации основ конституционного строя, основных прав человека и гражданина, принципов федерализма. В дальнейшем к проблеме защиты прав человека в связи с исполнением обязанности по уплате налогов Конституционный Суд РФ возвращался вновь.

К защите ряда конкретных прав и свобод Конституционный Суд возвращался неоднократно и по многим другим делам. Связано это было с тем, что выявлялись новые и новые аспекты ранее оспоренных законов. Например, вопросы избирательных прав граждан рассматривались более чем в 30 делах. Еще большее количество дел было посвящено рассмотрению вопросов конституционности уголовно-процессуальных норм. Не были обойдены вниманием и нормы гражданского процессуального, административного и арбитражного процессуального законодательства, что вполне объяснимо, если учесть, что нормы процессуального законодательства в основном были сосредоточены в ранее действовавших кодексах, большинство из которых были приняты много десятков лет тому назад. Это можно сказать об УПК, ГПК, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Сказанное в полной мере относится и к Кодексу законов о труде. Таможенному кодексу и др. Многие нормы, содержавшиеся в этих кодификационных актах, безнадежно устарели, базировались на совершенно иной политической, экономической и идеологической основе, во главу угла ставились интересы государства, во внимание права отдельного человека, его потребности, интересы во внимание не принимались.

Важно отметить большую помощь, которую оказал Конституционный Суд своими решениями в подготовке новых кодексов и других законодательных актов. Апробированные им нормы и высказанные в постановлениях Суда правовые позиции существенно продвинули законодательный процесс, помогают насытить принимаемые акты нормами, соответствующими Конституции, характеризуемыми высокой юридической точностью, гуманностью и справедливостью.

Постановления Конституционного Суда помимо непосредственно практического значения представляют огромный научный интерес. К числу положений, имеющих значение для многих отраслей права, относятся, например, рассмотренные в постановлениях Конституционного Суда РФ вопросы о недопустимости произвола при толковании закона правоприменителем, общеобязательность общеправовых принципов, принцип равенства перед законом и судом, принцип соразмерности ограничения прав и свобод конституционно значимым целям, принцип справедливости и соразмерности мер юридической ответственности, принцип уважения достоинства личности как субъекта во взаимоотношениях с государством, недопустимость придания обратной силы закону, ограничивающему права граждан, и в целом положения о действии законов во времени и пространстве, о разграничении полномочий на издание федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

В обиходе Конституционного Суда РФ фигурируют нормы международных документов о правах и свободах. В его постановлениях приводятся относимые к рассматриваемому делу положения пактов, конвенций, деклараций, ратифицированных Россией или Советским Союзом. Это, естественно, поднимает авторитет и значение принятых решений, да и государства как члена международного сообщества наций.

В постановлениях по ряду дел вопросы защиты прав и свобод представляют практический интерес не только для граждан Российской Федерации и других лиц, живущих на территории России, но и проживающих за рубежом, желающих участвовать в развитии экономических, культурных, научных и других связей с Россией. Можно, например, сослаться на постановление от 20 июля 1999 г. по делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», в котором защиту права собственности на указанные ценности получили жители иностранных государств, не являвшихся в период войны неприятельскими.

Можно без преувеличения сказать, что в благородном жизненно важном деле защиты прав и свобод человека и гражданина Конституционный Суд Российской Федерации занял достойное место. В то же время нужно отметить, что в процессе применения Судом норм Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» выявились вопросы, требующие совершенствования данного Закона. Это уже сделано в части обеспечения неуклонного исполнения решений Суда. Другие вопросы, касающиеся, например, судопроизводства или возможности использования правовых позиций, приведенных в определениях Суда, при принятии иных судебных документов, ждут своего решения.

С.Г. Кехлеров,

заместитель Генерального прокурора

Российской Федерации,

государственный советник юстиции 1 класса

НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ И ПОТЕНЦИАЛ