Деятельности государственных органов

Конституция РФ, закрепив основные права и свободы личности, формулирует определенную концепцию правозащитнойдеятельности государства. Эта концепция, с одной стороны, основана на необходимости скорейшего реагирования государства на совершенное правонарушение, защиты жертв преступления, компенсации причиненного ущерба. С другой стороны, она обязывает государство создать условия для реализации прав и свобод личности и не ограничивать их в большей степени, чем это предусмотрено международными нормами, Конституцией и другими законами страны.

Правозащитная деятельность государственных органов в России проходит в весьма специфических условиях, осложняющих решение правозащитных задач. Назову некоторые из них, представляющиеся мне наиболее важными.

Первое условие заключается в общественной нестабильности, связанной с проведением реформ, включая судебную.

Не менее важной проблемой, влияющей на результаты правозащитной деятельности государственных органов, является несовершенство законодательных механизмов.

Большую роль среди государственных органов в реализации гражданами своих прав и свобод должна играть прокуратура. В то же время новый Гражданский процессуальный кодекс (ГПК РФ) существенно ограничил возможности прокурора в решении данных задач. Прежнее законодательство позволяло прокурору обратиться в суд за защитой прав гражданина, если он просил об этом прокурора. В новом ГПК РФ (п. 1 ст. 45) говорится о том, что прокурор может обратиться в суд в защиту прав и законных интересов граждан только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

В соответствии с ГПК РФ прокурор может вступить в начатый процесс для дачи заключения по делу только в случаях, предусмотренных федеральными законами. До введения в действие ГПК РФ прокурор мог дать заключение по любому делу.

Имеются и другие серьезные ограничения как в новом гражданско-процессуальном, так и в уголовно-процессуальном законодательстве.

В сферу более значительных ограничений, чем по дореформенным процессуальным законам, подпадает правозащитная деятельность неправительственных организаций. Эти ограничения касаются возможности участия правозащитников в судопроизводстве (например, представитель правозащитной организации с учетом толкования ст. 49 Уголовно-процессуального кодекса РФ (УПК РФ), приданного ему правоприменительной практикой, лишен возможности участвовать в качестве защитника и общественного защитника на стадии предварительного расследования; в судебном заседании он может участвовать лишь по усмотрению суда). Ограничения коснулись и социального контроля за правосудием ввиду резкого расширения оснований проведения закрытого судебного заседания.

Ряд положений УПК РФ противоречит Конституции РФ и стандартам Совета Европы в области прав человека, которые отражены в решениях Европейского Суда по правам человека. Особую озабоченность вызывает несоответствие указанным стандартам положений УПК РФ, регулирующих порядок применения мер уголовно-процессуального принуждения.

Новое законодательство не явилось эффективным инструментом перестройки деятельности властных структур. Сохраняются противоправные технологии в правоохранительных органах. Это – применение пыток на начальных этапах разбирательства дела в органах внутренних дел – непосредственно после задержания подозреваемого.

Другой опасной технологией осталась нерегистрация преступлений, укрывательство их от учета. Только за первые три месяца действия нового УПК РФ (июль – сентябрь 2002 г.) прокуратура выявила 27 675 таких случаев, что на 24% превышает показатель того же периода 2001 года. А сколько таких случаев остались латентными? Например, кто из жителей Костромской области знал, что существует директива местного милицейского начальства о невозбуждении уголовных дел о кражах, если размер вреда не превышает 10 000 рублей.

Имеются претензии и к органам прокуратуры, которые, безусловно, многое делают для защиты прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем, к сожалению, мы сталкиваемся со случаями волокиты и черствости в деятельности прокурорских работников, уклонения от реализации правозащитных обязанностей. Особенно часто это происходит, когда затрагиваются ведомственные интересы, в том числе интересы «смежников». Попытки сотрудников силовых ведомств оказать давление на предпринимателей путем вторжения в их офисы, создания нетерпимых условий для развития производственной деятельности, дезорганизации их работы проверками под надуманными предлогами не встречают подчас должного отпора. Возбуждение уголовных дел о превышении власти работниками милиции и других «силовых структур» неоправданно затягивается, привлечение к уголовной ответственности виновных в пытках встречает ощутимое сопротивление.

Для решения указанных проблем, кроме изменений в законодательстве, необходимо изменение ведомственных актов. В частности, речь идет о создании такой системы оценки работы сотрудников прокуратуры и МВД, в которую были бы заложены показатели, поощряющие защиту прав человека. К сожалению, пока такая деятельность на ведомственном уровне поощряется мало. Упор делается на раскрываемость преступлений и количество дел, направленных в суд. Сохранилась тенденция любой ценой отстаивать тезис о виновности подсудимого и применения к нему наказания в виде лишения свободы, если на досудебных стадиях он был заключен под стражу.

Следующая проблема связана с невозможностью механического применения закона и надзора за проведением его в жизнь. Изучение заявлений и жалоб, поступающих в Комиссию по правам человека при Президенте РФ, показывает, что многие правонарушения носят вынужденный характер, и направленность карательной энергии государства на подавление деликвентного поведения лиц, не сумевших вписаться в новые экономические условия, оказывается большей несправедливостью, нежели бездействие закона. Нельзя в этом смысле не солидаризоваться с мнением Генерального прокурора Российской Федерации В.В. Устинова, высказанным им в докладе «О состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2001 год по пресечению правонарушений»: «Преступность производна от общества и точно отражает его суть. Причинный комплекс российской преступности во многом обусловлен объективными трудностями переходного периода. …Для одних она [ преступная деятельность ] стала основным способом обеспечения высокого социального и материального статуса; для других – средством выживания, защиты своих прав и законных интересов; для третьих – выражением своеобразного социального протеста».

Наличие перечисленных проблем заставляет высказать несколько соображений относительно возможного влияния на изменение сложившегося положения дел.

В условиях несовершенного законодательства непременным условием успешной деятельности госорганов является опора на современное правопонимание. В частности, прокуроры, руководствуясь ст. 18 Конституции РФ, должны толковать бреши в законах исходя из приоритетов прав личности. Например, в отличие от порядка, существовавшего с мая 1992 года, в новом УПК РФ опущена (позабыта?) норма о праве стороны защиты знакомиться с материалами, представляемыми в суд стороной обвинения при применении к нему меры пресечения в виде заключения под стражу. Здесь в законе очевидны отступления от Конституции РФ. В этой связи прокуроры и следователи на практике могли бы исправлять положение, предоставляя процессуальным противникам возможность ознакомления с такими материалами до направления их в суд. Только таким образом может быть полноценно обеспечено право на защиту.

В соответствии со ст. 49 УПК РФ правозащитники, не являющиеся адвокатами, как уже говорилось, могут участвовать в уголовном процессе в качестве защитников наряду с адвокатами по определению суда или постановлению судьи. Это положение нового УПК в правоприменительной практике получило неправильное толкование. Правозащитников нередко лишают права защищать обвиняемого на предварительном следствии, в то время как ч. 3 ст. 49 УПК РФ говорит о том, что защитник допускается к участию в деле на ранних этапах следствия. Правозащитник согласно этой же статьи должен полноправно участвовать в деле в качестве защитника.

Необходимо при этом обратить внимание на то обстоятельство, что почти все правозащитные организации направляют в суды своих представителей, имеющих, как правило, юридическое образование. По всем мониторингам наблюдается профессионализация правозащитных объединений. Согласно мониторингу, проводимому региональной общественной организацией «Независимый экспертно-правовой совет» (данные анкет прокуроров, судей, адвокатов, правозащитников), эффективность участия юристов правозащитных организаций примерно в два раза выше эффективности участия адвокатов по назначению.

На решение данной проблемы могла бы оказать серьезное влияние прокуратура, толкуя эту норму с учетом приоритета прав личности.

Другое необходимое условие решения правозащитных задач – объединение усилий государства и общества.

Трудности, с которыми мы имеем дело в сегодняшней ситуации, в одиночку не сможет преодолеть никто: ни государство, ни общественные структуры. Возникает неизбежная необходимость в социальном партнерстве, сотрудничестве государственных органов и неправительственных организаций. Последние, имея дело со многими житейскими историями, подчас лучше надзорных и контрольных государственных органов знают узкие места в системе правоприменения, способны привлекать внимание законодателя и нормотворца к системным порокам государственной правоохраны, к участи конкретных людей. Правозащитные организации подключают и международные органы к защите прав граждан. Так, Международная Хельсинкская федерация совместно с Международной Амнистией и другими организациями добилась включения вопроса о пытках в Турции в повестку дня ОБСЕ.

Следует отметить, что в последнее время в России наметились важные перемены во взаимодействии гражданского общества и государства в решении правозащитных задач. Состоялся форум, где были определены возможные направления сотрудничества.

Наиболее ярким примером серьезных перемен во взаимодействии власти и неправительственных организаций может служить начавшееся сотрудничество органов прокуратуры и правозащитников. Механизмом реального обеспечения такого сотрудничества в центре и на местах явилось указание Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями» от 17 декабря 2002 г. № 74. В указании подчеркивается, что такое взаимодействие («использование потенциала российских и международных правозащитных организаций») необходимо «в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина».

Как стало известно, во исполнение этого указания приняты приказы и указания прокуроров в ряде мест, Главной военной прокуратурой. Имеются примеры практического сотрудничества как в Москве, так и в ряде других регионов. Так, в Москве, Пермской области (г. Лысьва) при деятельном участии прокуратуры Центр «Судебно-правовая реформа» внедряет технологии восстановительного правосудия, способствуя примирению сторон и получению реальной компенсации вреда жертвами преступлений. В Ростовской области (г. Таганрог) в процессе сотрудничества прокуратуры и правозащитного объединения «Инвалиды за права человека» в целях разгрузить следственные изоляторы, ознакомившись с делами арестованных, правозащитники вносили умеренные денежные залоги за освобождение некоторых из них либо поручались за их надлежащее поведение.

Заключаются договора между правозащитными организациями и областными, городскими, республиканскими прокуратурами о взаимодействии (прокуратура Республики Татарстан, г. Москвы и др.), организовываются совместные мониторинги, проводятся семинары, круглые столы, просветительские и другие мероприятия.

Думается, что такие начинания следует поддерживать и развивать. Комиссия по правам человека при Президенте РФ стремится максимально содействовать объединению усилий государства и институтов гражданского общества для обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

 

 

В.И. Радченко,

первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ,

кандидат юридических наук, доцент,

Заслуженный юрист РСФСР