В административных правоотношениях

Защита прав человека должна составлять основу деятельности любого демократического общества. У нас это нашло отражение в Конституции РФ. Вторая глава, гарантирующая права и свободы человека и гражданина, соответствует лучшим стандартам, выработанным в этой области.

Поднятый на конференции вопрос – весьма обязывающий, и, с моей точки зрения, тут важно определить предмет дискуссии.

Есть опасность любую правоохранительную деятельность считать деятельностью по защите прав человека, в результате мы можем получить неожиданные выводы, например: утроить число лиц, находящихся в местах лишения свободы, и объявить это защитой прав потерпевших; разгромить мелкий и средний бизнес под флагом защиты прав потребителей; сдирать драконовские штрафы за административные правонарушения под флагом обеспечения права законопослушных граждан на спокойную жизнь и т.д.

Однако при таком подходе хорошо будут защищены разве что права государственных чиновников, ведущих борьбу за права человека.

Поэтому я предложил бы определить предмет правозащитной деятельности, в первую очередь, как защиту человека от произвольных либо чрезмерно жестоких, неадекватных содеянному гражданином действий представителей государства, считая и нас с вами господа.

Что касается защиты законных прав в других сферах: экономических, социальных, трудовых, семейных, жилищных и прочих, то, мне представляется, решать проблему нужно не за счет усиления «влезания государства в любую дырку», а за счет развития органов самозащиты населения: профсоюзов, общественных органов при местном самоуправлении, обществ защиты прав потребителей и т.д. Поэтому я считаю нужным сосредоточить внимание на нерешенных вопросах обеспечения граждан России современной защитой их законных прав и интересов.

Я не буду останавливаться на достижениях судебной реформы – они налицо: растет доверие к судам, о чем свидетельствует рост обращений в суды простых граждан за защитой своих интересов (за 10 лет с 1 млн. до 5 млн. в год).

Однако на сегодня остро стоят две проблемы, где судебно-правовая реформа дает явный сбой.

Первая из них – практика назначения наказания.

Накануне демократических реформ по состоянию на 1 января 1990 г. количество заключенных на 100 тыс. жителей составило 353 человека, а на 1 января 2000 г. – уже 685 человек. В результате ряда мер, в том числе передачи арестов в компетенцию независимых судей, количество заключенных на 100 тыс. несколько снизилось, но все равно превышает 600 человек.

А вот данные по зарубежью:

Западная Европа:	Финляндия	- 54
	Греция, Норвегия, Швеция	- 55-58
	Италия	- 85
	Франция, Германия	- по 90
	Испания	- 100
	Великобритания	- 125
Восточная Европа:	Словения	- 40
	Турция	- 95
	Польша, Словакия, Болгария	- 140
	Чехия	- 215

Из стран – участников СНГ близки нам только Белоруссия – 505 и Украина – 415 заключенных на 100 тыс. жителей.

Такое положение в России сложилось по четырем причинам:

1. Криминализация малозначительных составов.

2. Назначение длительных сроков лишения свободы, что является продолжением советской практики, считавшей порочным назначение кратких сроков лишения свободы.

3. Слабое использование судами альтернативных наказаний.

4. Произвол в представлениях заключенных к условно-досрочному освобождению, в то время как это должно быть правом, если осужденный не совершил в течение срока отбывания наказания нового преступления или грубых нарушений режима.

Поэтому можно только приветствовать законодательную инициативу Президента РФ о внесении в Уголовный кодекс РФ поправок и изменений, направленных на гуманизацию наказания.

Второй проблемой, на которой я хотел бы остановиться, является создание административных судов. В судах общей юрисдикции быстро растет число дел о конфликтах между гражданами и их объединениями и государством в лице его органов и чиновников.

Статистика административных дел такова:

в 1993 г.

- 36 199,

в 2002 г.

- 424 903,

в т.ч. жалоб на действия должностных лиц:

- 18 702,

- 160 983,

налоговые споры:

- 5 041,

- 167 973,

оспаривание административных взысканий, наложенных другими органами:

- 5 233,

- 46 219.

С учетом других категорий гражданских дел, которые должны перейти в юрисдикцию административных судов, нагрузка у них составит примерно 800 тыс. дел.

Что мы предлагаем?

1. В Государственной Думе находится в стадии принятия судоустройственный закон, согласно которому предлагается система судебных районов этих судов, не совпадающая с административно-территориальным делением.

Намечается иметь 500 судов первой инстанции, 21 окружной суд второй инстанции, судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

2. Учитывая, что в административном процессе сторонами являются гражданин и государство, располагающие далеко не равными возможностями, предусмотрена активная роль суда в процессе, с тем чтобы обеспечить подлинные состязательность и равноправие сторон, для чего судам дана возможность оказывать гражданину содействие в реализации его процессуальных прав.

3. В целях искоренения волокиты в рассмотрении административных дел, поскольку предметом спора является законность действий администрации, второй инстанции запрещается отправлять дела, решения по которым обжалованы, на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В связи с этим суду второй инстанции предоставлены широкие возможности для непосредственного исследования обстоятельств дела, с тем чтобы исправить возможную ошибку суда первой инстанции и вынести новое решение.

4. Для повышения доступности граждан к судебной защите предусмотрено, что гражданин обращается в административный суд без предварительной уплаты государственной пошлины. Решение о ее уплате и возмещении иных судебных издержек принимается судом вместе с вынесением решения по делу. На гражданина указанные выплаты могут быть возложены только в случае необоснованности его обращения в суд, установленной решением суда.

5. Для обеспечения равных возможностей гражданина и государственного органа в судебном заседании предусмотрено, что граждане все дела по второй инстанции, а в окружных судах и в Верховном Суде Российской Федерации и по первой инстанции ведут только через своих представителей – адвокатов. Если гражданин затрудняется пригласить адвоката, участие адвоката обеспечивается судом.

С другой стороны, государственный орган может быть представлен либо штатным юристом учреждения, либо адвокатом. Таким образом, исключается появление в суде высоких должностных лиц, которые могут своим авторитетом оказать давление на суд. Полагаем, процесс с участием юристов-представителей будет идти в сугубо правовом русле.

6. В свете задач административной реформы определенное значение приобретает передача в компетенцию административных судов трудовых споров государственных служащих, включая новый для России институт - «споры о карьере». Указанные обстоятельства наряду с повышением требовательности к чиновникам позволят усилить защиту их законных прав и интересов, подрывая корни протекционизма при решении кадровых вопросов.

7. Предусматривается сокращение юрисдикции военных судов по рассмотрению административных споров между военнослужащими и командованием, имея в виду, что по мере становления новых судов такие споры будут переданы полностью в их компетенцию.

Вводится понятие «модельное дело», т.е. при наличии однотипных заявлений граждан, оспаривающих действия администрации, суд получает возможность, рассмотрев первое дело в полном объеме, последующие рассматривать в сокращенной процедуре.

Есть и другие новеллы, рассказать о которых я не могу ввиду ограниченности времени.

По нашему мнению, создание системы административных судов будет иметь не только большое правовое, но и важное политическое значение, поскольку в России появится специализированная юстиция, призванная защитить человека от произвола чиновников.

Надеюсь, работа настоящей научно-практической конференции станет реальным вкладом в дело защиты прав человека в России.

П.А. Лаптев,

Уполномоченный Российской Федерации

при Европейском Суде по правам человека

 

Российское правосудие и Европейский Суд

по правам человека

 

С присоединением нашей страны к Конвенции о защите прав человека и основных свобод правовое бытие России обрело новое качество и новое измерение – европейское. Не будет преувеличением сказать, что 5 мая 1998 г. – дата вступления в силу Европейской конвенции в России, для нашей правовой системы является датой переломного, по-своему революционного момента. Мы, по существу, перешли (или должны перейти) к совсем иным оценкам некоторых положений нашего права, и обязаны новыми глазами взглянуть на многие аспекты практики его применения. Российская Федерация вошла в европейское «правовое пространство» (применительно к праву Совета Европы) и должна стремиться к тому, чтобы освоить это пространство и учиться жить юридически не изолированно от Европы.

Скажем прямо: многие российские юристы – судьи, адвокаты, прокуроры, следователи еще не вполне осознали практические потребности и требования, вытекающие из факта вхождения России в европейскую правовую «семью». В теории наши юристы знают, конечно, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Или что «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты» (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ). Эти конституционные предписания напрямую связаны со вступлением нашей страны в Совет Европы и ратификацией Европейской конвенции.

Прежде всего, требуется определенная корректировка законодательства Российской Федерации с тем, чтобы оно ни при каких обстоятельствах не расходилось с Европейской конвенцией, со стандартами Совета Европы.

Хотелось бы акцентировать внимание на то, что перед российскими органами власти стоят достаточно сложные задачи, поскольку надеяться на какие-либо поблажки даже временного характера при рассмотрении дел Российской Федерации в Европейском Суде по правам человека нам не приходится.

К сожалению, мы не в полной степени использовали тот временной запас, который имели с момента вступления в Совет Европы до вступления в силу в Российской Федерации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и начала рассмотрения наших конкретных дел в Европейском Суде по правам человека. Но такое положение здесь необходимо и можно поправить.

Необходимо внимательнейшим образом еще раз проанализировать все наши обязательства, вытекающие из участия в Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Давно пора привести хотя бы элементарные, базисные вещи в соответствие со стандартами Совета Европы, а не плестись в конце европейских отношений.

Основу европейского правового пространства (что касается стандартов Совета Европы) составляет, конечно же, Конвенция о защите прав и основных свобод человека. Однако надо признать, что положения Конвенции существуют не сами по себе, а лишь в том виде, в каком их понимает и применяет Европейский Суд по правам человека (г. Страсбург, Франция).

И еще одна очень важная составляющая проблем, связанных с участием России в Совете Европы: российские законы не должны расходиться с прецедентным правом, создаваемым Европейским Судом по правам человека – главным официальным толкователем Европейской конвенции.

Реальную жизнь нормы Конвенции обретают в решениях этого Суда, принимаемых в связи с конкретными жизненными обстоятельствами, выносимыми на его рассмотрение сторонами по конкретному делу, спору о том или ином праве

человека. Европейский Суд – не наднациональная апелляционная инстанция, в процессе принятия решений полагающаяся в основном на документы: в нем вершат правосудие по «живым» спорам между человеком и государством в первой и окончательной инстанции. За лапидарными формулировками Европейской конвенции и подчас замысловатым языком решений Европейского Суда, которым Суд переводит эти формулировки в прецедентную практику, не всякий сразу усматривает, что Конвенция и прецеденты – не абстрактные юридические конструкции, а своего рода путеводители по лабиринтам конкретных людских судеб.

Нарушения прав человека – отнюдь не «специфическая» болезнь стран, не избавившихся до конца от правонарушающего наследия тоталитаризма. И «старые», устоявшиеся демократии порождают трагедии людей, выносимые на рассмотрение Европейского Суда.

Свод нормоустанавливающих решений, создаваемых на такой основе, образует прецедентное право или прецедентную практику (по-английски - case law) Европейского Суда.

Поэтому мы должны задуматься, входит ли прецедентное право Европейского Суда в правовую систему Российской Федерации? Это кардинальный (а для многих наших специалистов и болезненный) вопрос, но данный вопрос заслуживает того, чтобы быть проанализированным.

Пора, наконец, пересмотреть наше отношение к «советским» правовым доктринам, которые вычеркивают прецедент из системы источников тех норм, которые применяются судами Российской Федерации.

Заметим, что 5 мая 1998 г. – хотим мы этого или не хотим, отрицаем мы это или не отрицаем – вступила в действие наша норма, российская, на которую еще не все юристы обратили внимание. Эта норма содержится в Федеральном законе «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней» от 30 марта 1998 г. и представляет собой заявление Российской Федерации при ратификации этой Конвенции:

«Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации» (т.е. после 5 мая 1998 г. – прим. авт.).

На всем протяжении существования советской юриспруденции мы, по существу, отрицали право на судебный прецедент как источник права. В настоящее время об этом даже говорить не вполне корректно, поскольку в приведенной выдержке из Федерального закона о ратификации Европейской конвенции, принятом Государственной Думой, одобренном Советом Федерации и подписанном Президентом РФ, прямо сказано, что Российская Федерация признает компетенцию Европейского Суда по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней.

Таковое же толкование осуществляется не декларативно, а только на основе разрешения конкретного спора, создания нормы прецедентного права.

Что это означает практически? Если говорить применительно к любому государству – члену Совета Европы и применительно к делу против него в Европейском Суде по правам человека, то при аналогичных обстоятельствах нельзя принять иное решение, чем решение, которое уже принято Европейским Судом в отношении другого человека по такому же или подобному случаю. Причем речь идет не только о физическом лице, но и о юридическом. Арбитражным судам Российской Федерации очень важно иметь в виду, что некоторые статьи Конвенции предусматривают формулировку – «каждый» имеет право на то-то и то-то (к примеру, § 1 ст. 6: «Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона»). Из этого следует, что помимо физического лица в правоотношение может вступить и юридическое лицо. А это значит, что решение любого арбитражного суда России при определенных обстоятельствах может быть предметом разбирательства в Европейском Суде по правам человека так же, как и решение, принятое судом общей юрисдикции в Российской Федерации.

Смысл решений Европейского Суда по правам человека и их отличие от решений национальных судов в том, что Европейский Суд не отменяет и не изменяет предшествующие национальные судебные решения, не является так называемой четвертой инстанцией в судебном рассмотрении уголовного, гражданского или арбитражного дела, а принимает решения о несоответствии или соответствии действий того или иного государства по данному делу положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Другой важный тезис – решения Европейского Суда являются «прецедентами».

Российская Федерация признала «прецедентный» характер решений Европейского Суда. Что это означает в юридико-техническом плане?

Как российские суды будут использовать на практике решения Европейского Суда по правам человека? В настоящее время есть два постановления Европейского Суда по делам против Российской Федерации: постановление по делу «Бурдов против Российской Федерации»; постановление по делу «Калашников против Российской Федерации».

Эти постановления серьезно изменили правоприменительную практику России. Если говорить коротко, то теперь любое неисполнение решения российского суда грозит теми же суммами (по той же шкале), что и в деле Бурдова. Хочу напомнить, что это сумма в российских рублях, эквивалентная 1,5 тыс. евро, за год неисполнения российского судебного решения.

Второе дело о соблюдении принципа разумности срока при расследовании и судебном рассмотрении уголовного дела, а также содержании в камере следственного изолятора такого числа подозреваемых или обвиняемых, какое предусмотрено лимитом наполнения. Напомню, что применительно к случаю Калашникова лимит наполнения был превышен в три раза.

Постановления были опубликованы в «Российской газете», они сейчас широко обсуждаются. Но хотелось бы подчеркнуть, что эти дела должны стать уроком для всех нас, в том числе для высшей юридической школы. Юристов надо готовить с учетом тех нововведений, которые обязательны для нас в силу участия в Европейской конвенции.

Поскольку мы восприняли Конвенцию и прецедентную практику Европейского Суда (по крайней мере, в Конституционном Суде), необходимо внести коррективы в программы повышения квалификации судебных, прокурорско-следственных работников и адвокатов и в учебный процесс юридических вузов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации руководствовался Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и «прецедентным правом» Европейского Суда по правам человека, корректируя российские законы в соответствии с Конституцией и Конвенцией там, где законодатель этого сделать не успел или же не пожелал.

Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды Российской Федерации вправе использовать и ссылаться на решения Европейского Суда для мотивировки судебного акта.

Остается открытым теоретический вопрос соотношения «прецедента» Европейского Суда с положениями ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. При этом вопрос об официальном периодическом опубликовании решений Европейского Суда по правам человека в Российской Федерации также еще не решен.

Доступность решений Европейского Суда – большая проблема для россиян. Именно в этом видится нам еще одна ключевая проблема, стоящая перед юристами и обществом в связи со вступлением России в Совет Европы и началом освоения европейского правового пространства. Дело в том, что официальными языками Европейского Суда являются английский и французский, при том что то или иное решение публикуется, как правило, лишь на одном из них.

У нас есть две категории юристов. Одни хорошо знают право и процесс, но не знают ни одного из языков Совета Европы. Другие – хорошо или даже с блеском владеют английским или французским языком (а порой и тем и другим), но не знают, как «читать» (изучать) уголовное или гражданское дело либо готовиться для участия в его рассмотрении судом.

Чтобы преодолеть сложившееся положение, различные ведомства публикуют или готовят к изданию тематические сборники постановлений Европейского Суда. Официальный перевод Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека (в новой редакции) был опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации (2001. № 2. Ст. 163). Журнал «Российская юстиция» недавно (№ 5, 2002) опубликовал уточненный перевод (на основе официального перевода Европейской конвенции) Регламента Европейского Суда. Но, по-прежнему, надо искать выход из сложившейся ситуации и принимать меры к опубликованию хотя бы наиболее важных решений Европейского Суда в официальных изданиях.

С 2002 г. в Российской Федерации издается Бюллетень Европейского Суда по правам человека на русском языке. Это неадаптированный перевод официального ежемесячного вестника Европейского Суда, издаваемого на двух официальных языках. По образцу вестника в Бюллетене кратко излагаются все решения и постановления Европейского Суда, организованные в соответствии со статьями Конвенции. Не беда, что материалы изложены в суммарной форме (полный текст иного постановления может достигать 70 – 80 страниц). Главное, что заинтересованные читатели имеют возможность обращаться к основам прецедентного права, создаваемого Европейским Судом, и, не открывая забытые со школьной скамьи словари, быть в курсе происходящего во Дворце прав человека в г. Страсбурге.

Необходимо отметить, что присоединение Российской Федерации к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод поднимает вопрос о международной правосубъектности индивида. Применительно к европейскому гуманитарному праву в настоящее время гражданин без согласия своего государства может самостоятельно обращаться в Европейский Суд, ставший реальным механизмом защиты прав и свобод гражданина на межгосударственном уровне.

При этом Европейский Суд нельзя упрекнуть в устойчивом неприятии аргументов государства в спорах с индивидом. Действительно, отправляя правозащитную судебную функцию, Европейский Суд очень часто принимает решения не в пользу государств – ответчиков, вызывая их неудовольствие, а порой и недовольство. Но он отнюдь не «принципиальный противник» власти и властей.

Опираясь на наработанные годами доктрины «широких рамок усмотрения государства», «правомерной государственной цели», «пропорциональности предпринимаемых государством мер» в отношении личности, Европейский Суд тщательно взвешивает, в каких случаях государство соблюло баланс интересов общества и жалобщика, а в каких – нет; пропорционально ли предполагаемой угрозе обществу было предположительно правонарушающее действие властей; обосновано ли законами страны их вмешательство в то или иное право личности. И если Суд счел, что внутренний закон страны справедлив, то и государство действовало правильно – жалоба будет сочтена неприемлемой для рассмотрения либо дело будет безоговорочно решено в пользу государства.

Гражданину безразлично, будет его кто-то считать субъектом международного права или нет. Но можно сказать определенно, что такой гражданин будет непосредственно заинтересован в соблюдении государством международно-правовых обязательств, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая, безусловно, является источником международного права.

Х.Б. Шейнин,

начальник Управления конституционных

прав и свобод граждан Конституционного

Суда Российской Федерации,

государственный советник юстиции 2 класса,

кандидат юриди­ческих наук,

Заслуженный юрист РСФСР