Проблемы, связанные с применением нового законодательства о гражданстве

1 июля 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», устанавливающий более жесткие требования приобретения гражданства России по сравнению с ранее действовавшим Законом РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве РСФСР».

В преамбуле Европейской конвенции о гражданстве 1997 года (а принятие нового Закона о гражданстве было мотивировано также необходимостью привести правовое регулирование гражданства в соответствие со стандартами, установленными этой Конвенцией) прямо сказано: «в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать интересы, как государств, так и отдельных лиц». Главная, официально заявленная цель Конвенции – избежание безгражданства и урегулирование правовых последствий множественного гражданства, а вовсе не ужесточение приема в гражданство. Что касается самих условий приема в гражданство, то Конвенция оставляет этот комплекс вопросов на усмотрение государств.

Отдельной проблемой в реализации нового законодательства о гражданстве стал правовой статус лиц, постоянно не проживавших на территории Российской Федерации на 06 февраля 1992 г., а также ранее не проживавших на территории России, переехавших на постоянное место жительства в Россию после 06 февраля 1992 г., и получивших вкладыши к паспорту гражданина СССР о принадлежности к российскому гражданству на основании ст. 13 Закона РСФСР «О гражданстве». Вкладыши были изъяты органами внутренних дел как необоснованно выданные, и людям было предложено получить вид на жительство в России как лицам без гражданства.

Таким образом, порядок приобретения гражданства был нарушен вопреки действующему законодательству вследствие ошибок, допущенных государственными органами, выдавшими вкладыши о принадлежности к гражданству России.

Вместе с тем, в результате выдачи вкладышей, лица, их получившие, добровольно вступили с Российской Федерацией в устойчивую правовую связь, пользовались правами и осуществляли обязанности как граждане Российской Федерации (участвовали в выборах различных уровней, получали заграничные паспорта, работали в войсковых частях, органах внутренних дел, платили налоги, пользовались социальными благами и т.д.), т.е. фактически стали гражданами России.

Следует отметить, что значительную часть таких лиц составляют члены семей военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации, получивших вкладыши о принадлежности к российскому гражданству на территории Литвы, Латвии либо Эстонии, других бывших республик СССР, и прибывших в Россию после 06.02.1992 г.

Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» предоставлял возможность приобретения гражданства России в порядке регистрации. Практически все обратившиеся имели право приобрести гражданство на основании п. «а» и «г» ст. 18 Закона (как лицо, у которого супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином Российской Федерации; как гражданин бывшего СССР, проживающий на территории государства, входящего в состав бывшего СССР, а также прибывшего для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г., если до 31 декабря 2000 г. он заявил о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации). Люди не обратились в органы внутренних дел для приобретения гражданства в установленном порядке, так как имели вкладыши к паспорту гражданина СССР о принадлежности к гражданству Российской Федерации, выданные уполномоченными государственными органами, и в результате собственного добровольного волеизъявления считали себя гражданами России.

Изъятие вкладыша о принадлежности к гражданству России и признание человека лицом без гражданства означает фактическое лишение гражданских прав, что вступает в противоречие с Конституцией РФ, ч.3 ст. 6 которой устанавливает невозможность лишения гражданина Российской Федерации его гражданства. В результате такого рода действий должностных лиц органов внутренних дел для лиц, у которых были изъяты вкладыши, наступил целый комплекс негативных правовых последствий, связанных с реализацией различных гражданских прав. В частности, лица, состоящие на государственной либо муниципальной службе, оказались перед угрозой увольнения; возник ряд вопросов, связанных с самой законностью пребывания на территории России, реализацией ряда иных прав граждан. Под угрозой оказались права детей, признанных таким образом лицами без гражданства.

Важной проблемой при применении нового законодательства является низкая профессиональная компетентность сотрудников паспортно-визовых служб. Так, практически не применяется Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой А.Б. Смирнова», имеющее нормативный характер и признающее лиц, родившихся в Российской Федерации (в том числе в советский период) и переехавших в Россию с территории других стран бывшего СССР (при условии, если они не изъявили желание прекратить гражданство Российской Федерации и не являются гражданами другого государства), гражданами Российской Федерации. Неправомерным является требование органов ПВС к указанной категории граждан о представлении документов, свидетельствующих, что лицо не является гражданином страны бывшего СССР, в которой он проживал на 06 февраля 1992 г. Неправомерность ситуации заключается в том, что Конституционный Суд РФ прямо разъясняет, что «необходимые формы уведомительной регистрации граждан Российской Федерации, проживавших за ее пределами и вернувшихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию, должны быть согласованы с правом на гражданство, а также с равноправием граждан, что возможно, если такая уведомительная регистрация имеет исключительно учетный характер и не является обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации».

С учетом изложенного, видимо, следует поставить вопрос о разработке специального административного порядка разрешения случаев, когда необоснованное наделение лиц документами, свидетельствующими о принадлежности к гражданству Российской Федерации, произошло вследствие ошибок органов государственной власти (в силу неграмотности отдельных служащих либо иных обстоятельств). Важно особо подчеркнуть, что основанием для разрешения каждого случая всегда должно являться понимание того, что гражданство есть прежде всего устойчивая связь лица с государством (ст. 1 Закона Российской Федерации «О гражданстве»), а специальные документы лишь удостоверяют эту связь; поэтому необоснованность выдачи документа, удостоверяющего гражданство лица, происшедшая по вине государства (в совокупности с наличием иных законных оснований выдачи такого документа), не может однозначно трактоваться как ничтожный по своему характеру юридический факт. Ошибки, допущенные государственными органами, должны исправляться государством, а не приводить к грубому, массовому нарушению прав человека.

Проблемой особой социальной значимости стали случаи невыдачи органами ЗАГС Калининградской области свидетельств о рождении детей по заявлению родителей, незаконно проживающих на территории России. В 2002-2003 гг. к Уполномоченному обратились несколько молодых матерей, ранее прибывших из стран бывшего СССР (Украины, Киргизстана, Казахстана, Туркменистана), не имеющих регистрации по месту жительства. После рождения ребенка матери обратились по месту жительства в органы ЗАГС, но в регистрации рождения ребенка им было отказано.

Уполномоченный обратил внимание должностных лиц органов ЗАГС на то, что в соответствии с п. 1 ст. 7 Конвенции о правах ребенка ООН, ратифицированной Российской Федерацией, «ребенок регистрируется сразу же после рождения и с момента рождения имеет право на имя и на приобретение гражданства, а также, насколько это возможно, право знать своих родителей и право на их заботу». Кроме того, ст. 14 Закона Российской Федерации «Об актах гражданского состояния» устанавливает исчерпывающий перечень оснований для государственной регистрации рождения, в число которых не входит представление сведений о гражданстве родителей либо о законности их пребывания на территории России.

В то же время необходимо отметить, что подобная практика, приводящая к серьезному нарушению прав человека, распространена в силу наличия существенных коллизий в действующем законодательстве. Можно говорить о кардинальных противоречиях между отдельными нормами гражданского законодательства России, нормами международного и российского права. В любом случае незамедлительная регистрация рождения ребенка приоритетна и, с позиции защиты естественных прав человека, имеет большее значение, чем требования национального законодательства о приоритете урегулирования статуса родителей, подающих заявление о регистрации.

Пока еще не изученным фактором выступает наличие значительного количества проживающих в регионе лиц, имеющих двойное и более гражданство. Хотя в настоящее время не имеется достоверных статистических данных, эксперты утверждают, что общее число российских граждан, имеющих гражданство хотя бы еще одного государства, составляет несколько тысяч человек. Среди бипатридов значительное количество граждан Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, Швеции, США, Канады, Австралии, Израиля. Каким образом вступление сопредельных государств в Европейский Союз окажет влияние на правовое положение этих граждан? Будут ли распространять сопредельные государства на них единые для граждан России правила транзита? Можно ли предвидеть коллизии правовых систем России и, прежде всего, нынешних и будущих государств – членов Европейского Союза? Эти вопросы остаются открытыми и требуют отдельной проработки на профессиональном уровне.

В заключение хотелось бы отметить два момента, которые следовало бы учесть российским органам власти при формировании политики в отношении жителей региона, в отношении соблюдения их неотъемлемых прав.

Во-первых, особое геополитическое положение Калининградской области и связанные с этим фактором проблемы соблюдения прав человека должны быть объектом как международной, так и внутренней политики Российской Федерации. Такая политика должна содержать комплекс мер, предусматривающих дополнительные гарантии в отношении жителей региона, направленных на сохранение целостного административного, правового, культурного и социально-экономического пространства России.

Во-вторых, сложившаяся ситуация может иметь огромное позитивное значение для будущего российско-европейского сотрудничества. Калининградская область может стать регионом сотрудничества и кооперации Российской Федерации и Европейского Союза прежде всего в сфере обеспечения и защиты прав человека. Взаимное сближение правовых систем, упрощение бюрократических процедур, комплексная кропотливая работа по созданию и согласованию механизмов защиты прав человека в соответствии с общепризнанными международными нормами – вот необходимые условия подлинного взаимодействия нашей Родины и обновленного сообщества европейских стран.

А.Х. Казарина,

заведующая кафедрой общих проблем

прокурорского надзора

Института повышения квалификации

руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ,

кандидат юридических наук, доцент