В гражданском процессе на современном этапе

 

Прокуратура в России, являясь государственным органом, призвана охранять и защищать гарантированные Конституцией права и свободы человека и гражданина как самостоятельные ценности, исключать всякие попытки действовать неправовыми средствами, от кого бы они ни исходили. В современных условиях судебно-правовой реформы правозащитная деятельность прокуратуры занимает особое место в едином конституционном механизме реализации прав личности.

Прокурорское реагирование посредством обращения в суд в защиту прав и законных интересов граждан служит своего рода гарантией, обеспечивающей конституционные жизненно важные права граждан. Реализуя предоставленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия на обращение в суды в защиту конституционных прав и охраняемых законом интересов граждан, прокурорами в 2002 году было предъявлено в суды общей юрисдикции свыше 125 тыс. исков и заявлений, из которых удовлетворены 97,7% от числа рассмотренных.

Анализ статистических данных по России о работе прокуроров по предъявлению исков (заявлений) в суды общей юрисдикции в 2002 году свидетельствует об активной деятельности прокурора по предъявлению в суды исков (заявлений), в том числе заявлений о признании незаконными актов государственных и иных органов, нарушающих права граждан, в соответствии с предоставленными ему ГПК РСФСР полномочиями.

Около 8 тыс. заявлений направлено прокурорами об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права неопределенного круга лиц, из которых удовлетворено 86,3% от числа рассмотренных (признаны недействующими полностью или в части).

Например, прокуратурой Санкт-Петербурга оспорено в суде постановление правительства Санкт-Петербурга, ограничивающее действие Федерального закона «О ветеранах» в части, касающейся предоставления льгот.

Прокурором Москвы направлено в суд заявление в защиту нарушенного права москвичей об оспаривании постановления правительства Москвы, касающегося повышения платы за техническое обслуживание в 2 раза без согласования с Мосгордумой, как того требует Закон «Об основах жилищной политики».

Общественный резонанс получило нарушение прав клиентов аэропортов «Домодедово», «Внуково», «Шереметьево», руководство которых, в превышение своих полномочий, установило плату за въезд на территорию аэровокзалов и стоянку на ней. Прокуратурой в связи с этим направлено заявление в суд.[64] Если бы не было прокурорского реагирования, то нарушенные права оказались бы невосстановленными.

Также предъявлялись прокурорами иски в защиту прав граждан по таким категориям гражданских дел, как: о взыскании заработной платы, о возмещении ущерба, причиненного ложными сообщениями о фактах терроризма, а также в интересах несовершеннолетних, инвалидов, ветеранов.

Статистика свидетельствует о том, что основная масса обращений прокурора в суд – это около 60 тыс. – касается защиты трудовых прав граждан. Кроме того, прокурорами предъявлялись иски о возмещении ущерба, причиненного незаконным увольнением (82), а также по производственному травматизму (252).

Значительное количество исков и заявлений направлялись прокурорами в защиту прав несовершеннолетних (свыше 30 тыс.): по фактам невыплат пособий на содержание детей, нарушений их жилищных прав, связанных с незаконной приватизацией жилых помещений и их куплей-продажей, нарушений, связанных с усыновлением, в том числе международным, и др.

Свыше 4 тыс. исков предъявлено прокурорами в защиту жилищных прав граждан.

Наряду с исковой работой необходимо отметить, что участием прокурора в суде охватывались дела, вытекающие также из грубых нарушений конституционных прав граждан, в числе которых дела о лишении родительских прав, об ограничении дееспособности, о признании гражданина недееспособным, о защите чести и достоинства и т. д.

Не меньшее внимание уделялось прокурорами проверки законности вынесенных судебных постановлений по гражданским делам, а именно выполнению надзорных функций. Более 24 тыс. протестов на незаконные судебные акты принесено прокурорами только за 2002 год в суды общей юрисдикции, в том числе 1080 – по делам о восстановлении на работе, 1008 протестов – по делам о выселении, 1167 – по делам обязательной категории. Большая их часть (80%) судами удовлетворена.

Так, по протесту прокурора Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, принесенного на решение районного суда, в 2002 году восстановлены права граждан, пострадавших от наводнения, на получение выделенных им бюджет денежных средств в качестве возмещения материального ущерба.

Всего же только в 2002 год прокурорами принято участие в рассмотрении судами более 414 тыс. дел. По 98% дел от числа рассмотренных судами приняты решения в соответствии с заключениями прокуроров. Более 26 тыс. дел, в рассмотрении которых участвовали прокуроры связаны, с восстановлением на работе, а 33 тыс. дел – с выселением. Тем самым прокуратура способствовала своевременному выявлению и устранению допущенных судебных ошибок по защите прав граждан.

Проводимая в настоящее время в России судебная реформа внесла существенные коррективы в процессуальное законодательство, в связи с чем существенно изменился и статус прокурора в гражданском процессе, причем не в лучшую сторону в плане защиты прав граждан. Новый ГПК предусматривает право прокурора обращаться в суд не во всех случаях, а только в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, когда они по уважительным причинам (состояние здоровья, возраст, недееспособность и др.) не могут самостоятельно обратиться в суд. Однако критерии этих ограничений законодателем не даны, в связи с чем прокуроры ведут себя неуверенно. Хочется надеяться, что все эти вопросы должна наработать судебная практика. Вопрос только – когда?

Кроме того, по новому ГПК прокурор наделен самостоятельным правом вступать в процесс для дачи заключения только по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами.

Если говорить в целом о новом ГПК, то его многие концептуальные положения с позиций обеспечения законности весьма спорны, а некоторые вызывают недоумение. Например, принцип законности в новом ГПК РФ никак не закреплен и т. д.

Заметим, что именно процессуальные возможности прокурора были предметом дискуссий, проходивших и при разработке вариантов проектов, и при их обсуждении учеными и практиками на многочисленных конференциях, и при чтении их в Государственной Думе. Однако жизнь подтверждает, что дискуссии далеко не всегда приводят к оптимальным решениям.

К сожалению, это касается не только процессуальных возможностей прокурора, оказавшихся существенно урезанными, причем без достаточных научных обоснований, но и прав граждан при их обращении за судебной защитой, к которым законодатель в новом ГПК предъявляет повышенные требования в плане доступа к правосудию (форма и содержание искового заявления, освобождение от уплаты государственной пошлины, сокращенные надзорные сроки и т. д.).

Стоимость адвокатских услуг и госпошлина при подаче исковых заявлений, с учетом заработной платы большинства населения, чрезвычайно высокая. При этом нельзя забывать, что почти треть населения страны составляют пенсионеры. Прокурор, который выполнял роль «социального адвоката» и оказывал бесплатную правовую помощь в защите прав граждан, сам теперь ограничен в своих процессуальных возможностях.

Исключение законодателем из гражданского процесса прокурорского надзора (а также судебного надзора) дает широкие возможности для судейского произвола, в результате чего прогнозируется снижение качества правосудия и, соответственно, уровня защиты прав и законных интересов граждан.

Полномочия прокурора определяли его огромный вклад в выполнение публичной, правозащитной функции в судебном процессе, но, к сожалению, были принесены в жертву модным абстрактным рассуждениям об эпохе тоталитаризма и «повальном» прокурорском надзоре.

Президент Российской Федерации В.В. Путин на Всероссийском совещании прокуроров справедливо отметил, что «судебная реформа не может быть эффективной без активного участия прокуратуры в судебном процессе»1. Одним из весомых аргументов в пользу такого утверждения следует считать огромное количество обращений граждан за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, поступающих ежегодно в органы прокуратуры.

Анализ состояния законности в гражданско-правовой сфере за последние годы по материалам судебной и прокурорской практики показывает, что нарушения законности в рассматриваемой сфере, к сожалению, не сокращаются, а увеличиваются. Имеют место факты отправления в вынужденные отпуска без сохранения заработной платы из-за простоев на производстве (более 5 тыс. строителей железной дороги на Байкало-Амурской Магистрали были отправлены в вынужденные отпуска ввиду отсутствия финансирования)[65].

Не обеспечивается конституционная норма о бесплатности медицинской помощи. Эта сфера все больше приобретает коммерческий характер, снижается ее доступность социально незащищенным слоям населения. Поборы за медицинские услуги и в сфере образования уже давно вошли в норму.

Нарушаются также права инвалидов и престарелых граждан, хорошо декларируемые действующим законодательством. Не исполняется должным образом и земельное законодательство, о чем свидетельствуют факты незаконного отвода земель без надлежащего оформления правоустанавливающих документов и их изъятие.

На основании анализа судебной и прокурорской практики, а также анализа состояния структуры и динамики правонарушений за последние годы можно прогнозировать рост правонарушений экономической направленности, в частности, связанных с оплатой коммунальных услуг, в связи с проводимой жилищно-коммунальной реформой и переходом в 2003 году на стопроцентную оплату жилья. Значительная часть населения страны не в состоянии оплачивать жилье ввиду низкого уровня заработной платы и соответственно низкой платежеспособности.

Прогнозируется увеличение количества исков граждан по фактам прекращения подачи отопления, водоснабжения, электроэнергии в связи с кризисным состоянием основных фондов жилищно-коммунального хозяйства. По данным Госстроя России, износ основных фондов ЖКХ превысил 70% а это предел, за которым следуют техногенные катастрофы. Половина подземных коммуникаций отслужила свой срок, капитальный ремонт жилья практически прекращен по всей России. В настоящее время около 28 тыс. граждан замерзает в своих квартирах.

Прогнозируется увеличение количества исков о возмещении морального и материального ущерба, причиненного террористическими актами, вызванными усиливающейся социальной напряженностью в стране, а также межнациональными и межконфессиональными конфликтами.

Высока вероятность роста числа исков о возмещении ущерба, причиненного стихийными бедствиями (наводнения, пожары и др.) и техногенными катастрофами. По прогнозам ученых, наводнения в России будут повторяться в связи с глобальным изменением климата и ветхости гидротехнических сооружений1.

Таким образом, вполне очевидно, что деятельность прокуратуры по защите прав граждан в гражданском судопроизводстве еще долго будет оставаться актуальной и значимой. И мнение некоторых зарубежных экспертов по поводу ограничения полномочий прокуроров в гражданском судопроизводстве не всегда согласуется с реальными потребностями российского общества и наличием тех негативных факторов, которыми определяются эти потребности. Недооценка отечественным законодателем этих обстоятельств и роли прокуроров в защите конституционных прав граждан – одна из причин противодействия активному участию прокуроров в гражданском судопроизводстве.

Напротив, многочисленные обращения граждан за защитой своих прав именно в прокуратуру свидетельствуют о востребованности правозащитной деятельности прокурора. Если судить о доверии граждан к судебной системе, то, как свидетельствует судебная статистика, отводы в судебном процессе гражданами заявляются в основном в отношении судей и крайне редко – прокуроров.

Учитывая неблагоприятный прогноз в социально-экономической сфере, вряд ли приходится надеяться, что ситуация в ближайшее время изменится в лучшую сторону. Поэтому законодателю необходимо еще раз вернуться к рассмотрению статуса прокурора и сделать все для того, чтобы усилить его правозащитную функцию в гражданском процессе.

 

С.В. Моисеев,

доцент кафедры гражданского процесса

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова,

кандидат юридических наук

 

Некоторые проблемы участия прокурора

в арбитражном процессе

 

В новом Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (далее – Кодекс) законодательное регулирование участия прокурора в арбитражном процессе изменилось по сравнению с АПК РФ 1995 г.

В отличие от АПК РФ 1995 г., позволявшего прокурору обратиться в арбитражный суд в защиту государственного и общественного интереса (ст. 41), наличие или отсутствие которого определялось в каждом конкретном случае самим прокурором[66], действующий Кодекс управомочивает прокурора обратиться в арбитражный суд только в трех случаях (ч. 1 ст. 52):

с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;

с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Предельная конкретизация в новом Кодексе случаев обращения прокурора в арбитражный суд означает, по мнению некоторых ученых, лишение прокурора права выступать в арбитражном процессе в защиту государственных и общественных интересов[67].

Полагаем, согласиться с подобным утверждением нельзя, поскольку ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 192, ч. 2 ст. 198 и другие статьи Кодекса однозначно показывают публичность защищаемого прокурором интереса, для чего достаточно проанализировать как категории дел, по которым прокурор наделен правом обращаться в суд или вступать в процесс, начатый по инициативе других лиц (оспаривание нормативных и ненормативных правовых актов, признание недействительными сделок, применение последствий недействительности сделок), так и их субъектный состав (в подавляющем большинстве – органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований).

В пользу публичности защищаемого прокурором интереса свидетельствует, на наш взгляд, и допускаемая ч. 4 ст. 52 Кодекса возможность его обращения в арбитражный суд при отсутствии по делу истца (заявителя) в материально-правовом смысле (например, по делам об оспаривании нормативного правового акта, где заявитель может быть не персонифицирован).

Перечисление случаев участия прокурора в арбитражном процессе в ч. 1 ст. 52 Кодекса является лишь законодательным приемом, позволяющим в большой степени конкретизировать публичный интерес, но не меняющим существа защищаемого интереса и обусловленным имевшими место на практике сложностями с определением государственного и общественного интереса, а также отдельными злоупотреблениями.

Определенность участия в арбитражном процессе прокурора вместе с тем обозначила и связанную с этим проблему невозможности исчерпывающим образом сформулировать случаи нарушения публичного интереса.

Представляется, государственный и общественный интерес нарушается в результате совершения хозяйствующими субъектами (в том числе индивидуальными предпринимателями и организациями, не имеющими доли участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам либо заключенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности. На основании ст. 168, 169 ГК РФ такие сделки ничтожны в силу указания Закона.

Нарушенный в подобных ситуациях публичный интерес, по нашему мнению, подлежит защите в порядке арбитражного судопроизводства, и прокурор должен обладать правом требовать признания таких сделок недействительными или требовать применения последствий недействительности сделок. Между тем, в соответствии с буквальным смыслом ст. 52 Кодекса прокурор не вправе предъявлять подобных требований, что означает существенное ограничение возможности судебной защиты публичного интереса.

Другая проблема касается защиты в арбитражном процессе прав и законных интересов лиц, по различным причинам не имеющих возможности самостоятельно обратиться в арбитражный суд за защитой своих прав и охраняемых законом интересов.

Проблема более чем актуальна в связи с отнесением к подведомственности арбитражных судов большой группы так называемых корпоративных споров, т.е. споров между акционерами и акционерными обществами, между участниками хозяйственных товариществ и обществ, вытекающих из деятельности хозяйственных товариществ и обществ, за исключением трудовых споров (п. 4 ч. 1 ст. 33 Кодекса), между участниками хозяйственных товариществ и обществ и хозяйственными товариществами и обществами, вытекающих из деятельности хозяйственных товариществ и обществ и связанных с осуществлением прав и выполнением обязанностей участниками хозяйственных товариществ и обществ (абз. 1 п. 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» № 11 от 9 декабря 2002 г.). Акционеры и участники хозяйственных товариществ и обществ во многих случаях - граждане, к тому же не всегда обладающие полной дееспособностью. Традиционно в отечественном процессуальном праве прокурору предоставлялось право, одновременно являющееся его обязанностью, защиты прав недееспособных, ограниченно дееспособных и иных лиц, по уважительным причинам не могущих самостоятельно осуществлять в суде защиту своих прав и законных интересов.

В Арбитражном процессуальном кодексе РФ, в отличие от Гражданского процессуального кодекса РФ (ст. 45), не содержится нормы, управомочивающей прокурора возбуждать дело в защиту прав и интересов гражданина, если последний по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в арбитражный суд.

Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 от 17 января 1992 г. также не предоставляет прокурору возможность обращаться в арбитражный суд в защиту прав и интересов престарелых, недееспособных и иных неспособных самостоятельно защитить свои права лиц. Закон содержит отсылочные нормы к процессуальному законодательству. Так, в п. 1 ст. 35 Закона говорится об участии прокурора в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, а п. 3 ст. 35 Закона предусматривает право прокурора в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации тоже пока не высказал своего мнения относительно обозначенной проблемы.

Как нетрудно заметить, права граждан, по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могущих самостоятельно обратиться в арбитражный суд, в арбитражном процессе оказываются не защищены должным образом, что не способствует реализации конституционного права таких граждан на судебную защиту.

 

Н.А. Воронина,

старший научный сотрудник

Института государства и права РАН,

председатель региональной общественной

организации «Партнерство по миграции»,

кандидат юридических наук