Деятельность прокуратуры по защите

Экологических прав человека

 

На современном этапе развития страны взаимодействие человека с природой достигло такого уровня, который ведет его к экологической катастрофе, и уже проявились многие ее признаки. Прогрессирующее загрязнение окружающей среды актуализирует вопрос выживания и сохранения генофонда нации. Нарушения экологического законодательства со стороны государственных органов следует рассматривать как наиболее опасные с точки зрения укрепления законности на всей территории Российской Федерации. При этом нарушаются экологические права человека и гражданина, предусмотренные Конституцией РФ (ст. 42), подрывается авторитет государства как системы, обязанной признавать, соблюдать и защищать эти права. Экологические нарушения влекут за собой два вида негативных последствий:

ухудшение фактического состояния окружающей среды и свя­занное с этим негативное воздействие загрязнённых и изменённых иными способами природных объектов на население;

под­рыв основ экологического правопорядка, ведущий к умалению роли закона в жизни общества, нарушению экологических прав граждан.

Большая роль в защите экологических прав граждан в настоящее время принадлежит органам прокуратуры. Прокурорская проверка исполнения поднадзорными органами и организациями экологических норм законодательства – основная форма деятельности прокуратуры по выявлению фактов нарушения экологических прав граждан. Сведения, полученные в результате проведения проверок, служат основой дальнейшей работы прокурора, направленной на пресечение выявленных нарушений закона и привлечение к установленной ответственности лиц, совершивших эти нарушения. В целях упорядочения осуществления надзора за исполнением экологических норм законодательства и соблюдением экологических прав граждан представляется возможным выделение трех основных видов прокурорских проверок в зависимости от направлений деятельности государственных органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Первый вид – проверки федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части издания ими правовых актов. Проведение данного вида проверок обусловлено прежде всего спецификой деятельности указанных органов, к полномочиям которых отнесено принятие правовых актов нормативного и ненормативного характера, определяющих деятельность субъектов хозяйственной и иной деятельности в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Во-первых, нарушения, допускаемые при подготовке и принятии указанных актов, могут повлечь их частичное или полное противоречие закону.

Во-вторых, даже если в самом акте нет противоречия закону, но процедура его принятия была нарушена, такой акт может быть отменён либо действие его может быть приостановлено. В ином случае появляется потенциальная возможность нарушений экологических требований федеральных законов со стороны хозяйствующих субъектов. Более того, нарушители могут получить возможность оправдывать свои деяния выполнением норм и правил, закреплённых в актах государственных органов, в том числе законах и подзаконных актах субъектов Российской Федерации. В таких случаях нарушения экологических прав человека и гражданина официально закрепляются и рассматриваются как правомерные деяния, хотя с позиции федерального законодательства это, естественно, не так. Граждане в случае осуществления самозащиты экологических прав непременно столкнутся с противодействием как со стороны природопользователей, так и со стороны чиновников различного ранга. Самозащита с использованием всех предоставленных законодательством способов необходима и должна применяться каждым, если его право нарушено. Естественно, что самозащита экологических прав должна осуществляться в строгом соответствии с законом. Прокурорский надзор за исполнением экологических требований законодательства органами государственной власти и управления, в том числе при издании законодательных актов, следует рассматривать в качестве необходимой меры по защите прокурором экологических прав человека и гражданина, хотя возможностей для самозащиты законодательство предоставляет достаточно (обращение в вышестоящие органы и к их должностным лицам с жалобами на незаконные действия подчиненных им органов и должностных лиц, обращение в суд с различного рода исками в защиту экологических прав)[74]. Прокурорские проверки в данном случае являются основной (а зачастую и единственной) формой государственного воздействия на нарушителей. Например, в 2002 году прокурорами в сфере охраны окружающей среды было выявлено 3953 незаконных правовых актов, при этом приносимые прокурорами на них протесты удовлетворены на 75%.

Значение такого рода проверок нельзя преуменьшать, так как нарушения со стороны указанных органов, затрагивающие экологические права граждан, часто в силу различных причин остаются вне поля зрения контролирующих органов. Узкоместнические интересы и противоречащая закону свобода действия органов местного самоуправления нередко приводят к приоритету хозяйственной, экономической выгоды (в том числе и личной) в ущерб природоохранным интересам.

Второй вид – проверки соблюдения законодательства, затрагивающего экологические права человека и гражданина органами экологического контроля. Правовые основы государственного экологического контроля закреплены в ст. 65, 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г.[75]. Порядок осуществления государственного экологического контроля устанавливается Правительством РФ. Государственный экологический контроль проводится специально уполномоченными государственными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Его отличительной особенностью является надведомственный характер, отсутствие организационной подчиненности между соответствующим органом и подконтрольным объектом.

Однако следует отметить, что постоянное реформирование системы госконтроля и глобальное сокращение кадров (за два последних года со 100 тыс. до 2 тыс. человек) не могли не сказаться на показателях их деятельности. Общее число проверок исполнения природоохранного законодательства, по оперативным данным МПР России, сократилось со 160 тыс. в 2001году до 91 тыс. - в 2002 году. Соответственно и число выявленных правонарушений снизилось со 180 тыс. до 147 тыс. (на 20%). Сократилось и число лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушения природоохранного законодательства с 50 тыс. в 2001году до 39,8 тыс. человек – в 2002 году.

Специфика деятельности прокурора по надзору за исполнением экологического законодательства органами государственного экологического контроля в части соблюдения экологических прав граждан заключается в том, что указанные органы рассматриваются прежде всего как один из основных элементов системы взаимодействия прокуратуры и государственных органов, специально уполномоченных в области охраны окружающей среды.[76] При этом нельзя не учитывать возможность нарушения указанных требований самими органами государственного экологического контроля и особенно при применении к нарушителям санкций, предусмотренных законодательством.

Наиболее часто встречающимся нарушением является принятие контролирующими органами незаконных правовых актов, затрагивающих закреплённые Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами права граждан. Эти нарушения, как правило, связаны с принятием решений по фактам административных правонарушений в сфере экологии.

Закон «Об охране окружающей среды» (ст. 68) оперирует понятием «муниципальный экологический контроль». Этот вид контроля осуществляется органами местного самоуправления (ОМС) или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством в порядке, установленном правовыми актами ОМС. Вместе с тем на практике имеют место факты передачи органами государственного экологического контроля части своих полномочий по контролю исполнения природоохранного законодательства администрации субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Такую передачу нельзя считать законной, так как полномочия органов государственного экологического контроля определяются Правительством РФ и не могут самовольно ими изменяться. Любые решения, принятые в результате такой передачи, следует рассматривать как незаконные, даже если их применение положительно воздействует на экологическую ситуацию.

Важное значение имеют также прокурорские проверки соблюдения экологических прав граждан органами Госсанэпиднадзора. Основным документом, определяющим правовой статус и порядок деятельности органов Госсанэпиднадзора служит Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[77] (в ред. от 30 декабря 2001 г.). Определённые Законом санитарно-эпидемиологические требования к продукции, веществам, технологиям, продуктам питания, водным объектам и качеству питьевой воды, атмосферному воздуху, почвам и содержанию территорий городов и иных поселений, к сбору и утилизации отходов производства и потребления, по сути, составляют основу системы контроля качества окружающей среды. Их соблюдение обеспечивает реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

В ходе прокурорской проверки важным является выявление и оценка принимаемых мер по привлечению граждан и должностных лиц к ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Проведенные исследования свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии работы органов Госсанэпиднадзора (несоблюдении ими требований инструктивных документов, непривлечении к ответственности лиц, осуществляющих водопользование с нарушением законодательства).[78] Таким образом, нарушители избегают наказания, а население продолжает страдать от снижения качества питьевой воды.

Важная роль прокурорской проверки состоит также в выявлении фактов неисполнения субъектами хозяйственной и иной деятельности предписаний, выданных органами Госсанэпиднадзора, об устранении нарушений и недопущении нарушений в дальнейшем.

Учитывая сказанное, прокурорский надзор за исполнением органами Госсанэпиднадзора обязанностей по надзору за соблюдением хозяйствующими субъектами и гражданами законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения следует рассматривать как одно из важнейших средств защиты экологических прав человека и гражданина в Российской Федерации.

Третий вид – проверки соблюдения экологических прав граждан хозяйствующими субъектами – юридическими лицами. Этот вид проверок направлен на выявление нарушений экологических требований законодательства прежде всего промышленными предприятиями и предприятиями, осуществляющими транспортировку грузов. Отмечается, что нарушения технологических процессов при перевозках и авариях многократно увеличивают масштабы загрязнений.[79] Промышленные предприятия отличаются высокой степенью негативного воздействия на окружающую среду и здоровье граждан. В режиме их штатного функционирования в атмосферу, воду, почву попадают различные загрязняющие и иные вещества и микроорганизмы, осуществляется физическое воздействие на окружающую среду и людей (электромагнитные поля, различные виды излучений и т.д.). Также следует учитывать возможность выхода предприятия в целом или отдельных его объектов за пределы штатного режима, в том числе возникновения аварийных ситуаций. Результатом указанных событий может быть аварийное загрязнение окружающей среды, последствия которого могут оказать серьёзное воздействие на здоровье людей и даже привести к их гибели. Таким образом, деятельность промышленных предприятий можно рассматривать как фактор воздействия на окружающую среду и, следовательно, на экологические права человека и гражданина, в частности, право на благоприятную окружающую среду. Требования к предприятиям находиться в готовности к предотвращению инцидентов, аварий и ликвидации последствий возможных техногенных аварий и стихийных бедствий[80] содержатся в Федеральном законе от 20 июня 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[81], а также в федеральных законах: от 23 июня 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»[82] (ст. 8), от 25 января 1995«О радиационной безопасности населения»[83] (ст. 14) и др.

Прокурорский надзор в данном случае – одно из средств выявления нарушений экологических норм законодательства и законодательства о промышленной безопасности. Применение по результатам проверок мер прокурорского реагирования, в том числе обращение в суд и арбитражный суд с исками о возмещении ущерба, причинённого окружающей среде и здоровью людей загрязнением окружающей среды, – способ восстановления нарушенных экологических прав.

Изложенное позволяет констатировать тот факт, что прокурорский надзор – это наиболее универсальный инструмент обеспечения соблюдения экологических прав граждан. Не подменяя природоохранные и контролирующие органы, прокуратура, тем не менее, выступает в качестве государственного гаранта экологических прав граждан. Обращение в прокуратуру оказывается наиболее действенным средством отстаивания таких прав.

 

О.А. Даньшин,

старший помощник военного прокурора –

начальник отдела надзора за исполнением

законов органами военного управления и

воинскими должностными лицами

военной прокуратуры Московского военного округа