И проблемы его применения в деятельности органов

предварительного следствия и дознания МВД России

 

Не секрет, что принятие УПК РФ осуществлялось в спешке и это обстоятельство не могло не отразиться на его качестве. Пожалуй, самая серьезная претензия к новому УПК заключается в том, что в нем, если сравнивать с ранее действовавшим Кодексом, нарушены балансы статусов различных участников процесса. Можно в связи с этим сказать о том, что баланс интересов потерпевшего и обвиняемого значительно смещен в сторону последнего, баланс прав и обязанностей государственного обвинения и защиты также смещен в пользу последнего. Значительно изменен статус следователя - ключевого участника процесса расследования. Можно привести и другие примеры. В целом же подобная ситуация не способствует защите интересов лиц, пострадавших от преступлений.

Именно об этом шла речь на международной научно-практической конференции «Защита прав жертв террористических актов и иных преступлений», состоявшейся в Москве – 19 февраля 2003 г. с участием Уполномоченного по правам человека, депутатов Комитета Государственной Думы по безопасности, Международного фонда защиты жертв терроризма и чрезвычайных ситуаций, фонда имени Конрада Адэнауэра.

Многие из выявленных пробелов напрямую связаны с обеспечением качества дознания и предварительного следствия, а следовательно, с соблюдением прав участников уголовного процесса.

Нельзя согласиться с тем, что дача прокурором согласия на возбуждение уголовного дела – лишь одно из средств, направленных на усиление контроля за обоснованностью принятия данного процессуального решения. Предлагаем внимательным образом проследить динамику изменения статуса следователя.

Несмотря на то, что УПК РФ предписывает следователю самостоятельно направлять ход расследования, самостоятельно принимать решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, следователь фактически лишен возможности направлять ход расследования. Решения по ключевым следственным действиям за него принимает судья, тайна следствия находится в руках обвиняемого и защитника, следователю выражено даже «недоверие» в принятии решения о возбуждении уголовного дела. Сегодня следователь превратился в сугубо технического работника, обеспечивающего другим участникам судопроизводства возможность принимать решение по делу. Много примеров тому, что следователи, вместо того чтобы затрачивать время на работу с доказательствами, расходует его на тиражирование материалов дела, просиживание в разного рода приемных.

На практике такой подход приводит к уходу из следственных подразделений наиболее квалифицированных специалистов. Так, в 2002 г. в ходе выезда автора в Приморский и Хабаровский края, Свердловскую и Новосибирскую области, его коллег в Южный федеральный округ пришлось выслушать общее мнение практических работников – следователь еще никогда не был унижен более, чем в новых условиях.

В частности, если по состоянию на 1 июля 2002 г. было уволено 3 083 следователей, или 6,6% от штатной численности органов предварительного следствия, то на 1 октября 2002 г., несмотря на повышение с 1 июля размера денежного содержания следователей, уволено уже 4 904 следователя, что составляет 10,6% от штатной численности органов предварительного следствия.

Автор солидарен с необходимостью решения подавляющего большинства проблем, возникающих в практике прокурорско-следственных работников и обобщенных специалистами НИИ Генеральной прокуратуры РФ. Сходные проблемы в своей деятельности высказывали следователи и дознаватели по «горячей линии», работающей во ВНИИ МВД России.

В дополнение к сказанному остановимся на следующих проблемах.

Вопросы, имеющие отношение к стадии возбуждения уголовного дела.

В связи с новым порядком возбуждения уголовного дела механизм процессуальной деятельности стал громоздким и малоэффективным.

В частности, результаты мониторинга показали, что для получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела дознаватели и следователи органов внутренних дел в среднем по России тратят три часа (без учета времени для сбора материалов, подтверждающих факт совершения преступления). В отдельных случаях на это уходит от четырех часов до пяти суток. Вместе с тем ст. 92 УПК РФ установлено, что в течение трех часов с момента доставления задержанного лица за совершение преступления в орган внутренних дел должен быть решен вопрос о дальнейшем его задержании на срок до 48 часов. Однако это возможно лишь после возбуждения уголовного дела. В результате в случаях, когда для решения вопроса о возбуждении уголовного дела требуется более трех часов, лиц, задержанных за совершение преступлений (в том числе тяжких и особо тяжких), приходится освобождать.

Не способствует усилению защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, установленная УПК регламентация дознания.

Во-первых, МВД России не устраивает то, что УПК РФ значительно сужен – до категории штатных дознавателей круг лиц, которым поручается осуществление дознания, в частности исключены оперативные сотрудники, участковые уполномоченные, зачастую выполняющие функции дознавателя. Это особенно актуально для тех случаев, когда в подразделениях милиции отсутствуют штатные сотрудники дознания либо процессуальные функции необходимо выполнять в местностях, удаленных от мест дислокации территориальных органов внутренних дел.

Во-вторых, УПК РФ органом дознания назвал органы внутренних дел. Заметим, что в состав органов внутренних дел входят тыловые и кадровые подразделения, миграционные подразделения, паспортно-визовые и следственные, а также милиция. Характерно, что функции дознания из числа перечисленных структурных звеньев системы органов внутренних дел выполняет только милиция. Именно поэтому в соответствии с Законом РФ «О милиции» (ст. 8 и 9) криминальная милиция и милиция общественной безопасности являются органами дознания.

В связи с этим фактическими начальниками органа дознания являются начальники криминальной милиции и милиции общественной безопасности, которые по должности на всех уровнях управления являются заместителями начальника органа внутренних дел.

В МВД России прошло совещание, целью которого явилась выработка позиции по данному вопросу. С учетом возможной перспективы наделения миграционной и паспортно-визовой службы функциями производства дознания по отдельным категориям дел решено не настаивать на исключении из числа субъектов уголовно-процессуальной деятельности начальников органов внутренних дел. Однако признано необходимым поставить перед законодателем вопрос о включении в число таких субъектов заместителей начальника ОВД, имея в виду, что речь пойдет именно о начальниках милиций.

Более того, считаем, что исходя из положений УПК РФ (ст. 5 и 40), министр внутренних дел вправе определить внутри министерства порядок осуществления дознания и пределы полномочий должностных лиц разного уровня. Поэтому в МВД России начата подготовка приказа «О порядке производства дознания в органах внутренних дел». Этот приказ планируется согласовать с Генеральной прокуратурой РФ и зарегистрировать в Минюсте России.

В-третьих, нуждается в корректировке сама процедура осуществления дознания. Считаем, что необходимо пролонгировать сроки дознания, определить механизм приостановления, а также порядок передачи дел от органа дознания в орган предварительного следствия.

Достаточно сказать, что в настоящее время органы дознания вынуждены направлять дела в органы предварительного следствия только потому, что не удалось в установленные сроки закончить производство экспертиз или, к примеру, получить документы в рамках запрошенной правовой помощи.

Прокуроры направили в органы предварительного следствия для дальнейшего расследования после возбуждения уголовного дела органами дознания свыше 100 тыс. уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ч. 3 ст. 150 УПК РФ. Значительное их количество направлено в Республике Башкортостан, Удмурдской Республике, Алтайском и Красноярском краях, Москве и Санкт-Петербурге, Свердловской, Пермской, Вологодской, Курганской и ряде других областях.

Указанные выше и иные причины привели к тому, что по итогам 2002 г. количество дел, направленных в суд органами дознания, сократилось в 2,4 раза, а количество дел, переданных по подследственности в следственные подразделения, увеличилось в 2 раза. Причем почти в 70% случаев основанием для передачи дел по подследственности явилось превышение 25-дневного срока дознания.

По оценкам экспертов, органы дознания дополнительно должны были в новых условиях расследовать 220 тыс. преступлений небольшой и средней тяжести, освободив значительное число следователей органов внутренних дел от этой работы и создав условия для их деятельности по раскрытию и расследованию тяжких и особо тяжких преступлений.

Вместе с тем в ч.2 ст. 223 УПК РФ законодателем указанные выше полномочия органов дознания необоснованно сужены, и они наделены правом расследования уголовных дел, возбуждаемых только в отношении конкретных лиц.

На практике это привело к различному толкованию законодательных норм как работниками дознания и следствия органов внутренних дел, так и прокурорскими работниками. Не выработан единый подход при решении вопроса о возбуждении и расследовании уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ч. 3 ст. 150 УПК, по которым лица, их совершившие, не установлены.

К примеру, в Республиках Алтай, Саха (Якутия), Кабардино-Балкария, в Красноярском, Ставропольском и Приморских краях, в Архангельской, Липецкой, Нижегородской и Псковской областях уголовные дела о таких преступлениях возбуждает орган дознания, который в основном и проводит по ним расследование.

В то же время непосредственно следователями органов внутренних дел было возбуждено свыше 30 тыс. таких уголовных дел, в том числе наибольшее количество в Республике Татарстан, в Хабаровском крае, в Амурской, Читинской, Астраханской, Мурманской областях и ряде других.

Необходимость изменения порядка и сроков дознания стала еще более очевидной в связи с расширением компетенции органов дознания Федеральным законом от 31 октября 2002 г. Согласно этому правовому акту органы дознания вправе расследовать дела о преступлениях, предусмотренных ч. 2 ст. 158 УК РФ, количество которых в год составляет около 600 тыс. Решение этой проблемы тем более актуально, что, по нашим расчетам, в ближайшее время количество преступлений, предусмотренных частями первыми ст. 158 – 160 УК РФ в связи с изменениями, внесенными в ст. 7.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях, значительно возрастет.

В УПК РФ содержатся существенные недостатки в регламентации предварительного следствия.

Во-первых, нуждаются в конкретизации полномочия начальника следственного отдела. В частности, право передавать уголовное дело от одного следователя другому сохранено только за прокурором (п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), а начальнику следственного отдела предоставлено лишь право поручать производство предварительного следствия следователю или нескольким следователям (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

В соответствии с указанными полномочиями прокуроры стали требовать согласования с ними решения о передаче уголовных дел от одного следователя органов внутренних дел другому, что само по себе нарушает деятельность начальников следственных отделов по руководству вверенными им подразделениями. Здесь имеет место смешение их процессуальной и административной компетенции.

Во-вторых, вызывает необходимость укрепление процессуальной самостоятельности следователя. В частности, полагаем целесообразным изменить установленный УПК РФ порядок обжалования следователем отказа прокурора в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных следственных действий вышестоящему прокурору (ч. 3 ст. 38 УПК) и предоставить следователю право обжаловать такое решение непосредственно в суд.

Третье. Пора, наконец, разобраться с вопросом о процедуре использования в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности. Формулировка ст. 89 УПК РФ создает серьезные препятствия для этого.

В частности необходимо определить в системе доказывания местоположение постановлений, выносимых субъектами оперативно-розыскной деятельности при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий. По нашим данным, таких постановлений «Закон об ОРД» предусматривает 17. Среди них 14 выносятся в связи с необходимостью проведения оперативно-розыскных мероприятий (на негласное обследование жилых помещений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи и др.). Они выносятся руководителем органа внутренних дел (проверочная закупка предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, оперативное внедрение, оперативный эксперимент и др.) или оперативным сотрудником с согласия руководителя органа внутренних дел. Еще три – выносятся при решении вопроса о направлении результатов ОРД органу дознания, следователю, прокурору или в суд, а также при необходимости их рассекречивания.

Согласно ч. 3 ст. 12 Закона об ОРД судебные решения на право проведения оперативно-розыскных мероприятий и материалы, послужившие основанием для принятия такого решения, хранятся только в органах, осуществляющих ОРД. Эти документы, таким образом, не являются процессуальными.

В то же время в своем письме на имя начальника ГУВД г. Москвы первый заместитель прокурора г. Москвы А.И. Зуев от 10 апреля 2002 г. предлагает: «... учитывая сложившуюся судебную практику, прилагать к материалам, представляемым для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, постановления руководителей, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, или судебные решения, на основании которых проводились оперативно-розыскные мероприятия».

Данную проблему необходимо решать. На наш взгляд, указанные документы не являются процессуальными и фигурировать в материалах уголовного дела не должны. К тому же суды, принимая решения, делают это вне зависимости от того, имеются ли указанные постановления в материалах уголовного дела или нет.

Данное обстоятельство еще раз подтверждает, что проблему использования в доказывании результатов ОРД необходимо решать.

Согласно ч. 9 ст. 166 УПК РФ следователь с согласия прокурора в целях обеспечения безопасности может в протоколе следственного действия указать псевдоним потерпевшего, его представителя, свидетеля, их близких родственников.

Между тем указанный порядок обеспечения безопасности названных участников процесса не определен для стадии возбуждения уголовного дела. Иными словами, пострадавший и очевидец обстоятельств происшествия, их близкие родственники, давая объяснение или оформляя заявление, обязаны указать свои подлинные реквизиты. Очевидно, что когда все эти документы находятся в едином процессуальном производстве, обеспечение безопасности становится проблематичным.

Нами выявлены и другие недостатки УПК РФ, обобщив которые и на основе которых составлены предложения МВД России по совершенствованию процессуального законодательства. Можно привести массу примеров использования в УПК РФ нечетких, некорректных и неоднозначных понятий. В нем нечетко изложены правила проведения и протоколирования отдельных следственных действий, а к некоторым следственным действиям предъявляются неоправданные требования. Часть норм УПК РФ необоснованно повторяют друг друга, а в ряде случаев нормы Кодекса не согласуются между собой.

Эти предложения включены в законопроект, инициированный группой депутатов. Данный законопроект № 279596-3 прошел обсуждение в Экспертном совете МВД России. На него получены положительные заключения Правительства РФ и ГГПУ Президента РФ. Он прошел первое чтение и готовится для рассмотрения во втором в Государственной Думе. Рассчитываем, что с его принятием удастся устранить многие проблемы, препятствующие осуществлению уголовного судопроизводства, прежде всего на досудебных стадиях.

 

А.Ф. Козусев,

первый заместитель директора

Института повышения квалификации

руководящих кадров

Генеральной прокуратуры РФ,

государственный советник

юстиции 3 класса,

доктор юридических наук