Приоритетное направление в работе российской прокуратуры

Конституция Российской Федерации гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Это общее правило закрепляет обязанность государства различными правовыми средствами обеспечить эту защиту и осуществлять их регулирование. Наряду с названной обязанностью государства существует право человека и самому защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Однако нынешняя ситуация в Российской Федерации, изменения в политической, экономической и социальной сферах, те реалии, с которыми мы сталкиваемся вследствие сложностей (объективного и субъективного характера), возникших при проведении реформ, создают серьезные препятствия при осуществлении этой деятельности.

Это требует наличия в государстве определенной структуры и механизма, который осуществлял бы постоянный надзор и контроль за исполнением законов и иных нормативных актов, а также соблюдением Конституции. Одним из таких традиционных для российской правовой системы механизмов была и остается прокуратура.

Нет сомнения, что законодательное признание самостоятельности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как направление деятельности органов прокуратуры служит свидетельством осуществления законодателем практических шагов по реализации программной установки правового государства о приоритете интересов личности в системе защищаемых законном ценностей.

Тем не менее проводимая в этом направлении российской прокуратурой работа уже на протяжении ряда лет вызывает резкую критику со стороны ее оппонентов, которые утверждают, что это не более чем дань моде, не стремление органов прокуратуры решать сложные проблемы по защите прав и свобод населения России, а попытка выглядеть современной структурой Российского государства, идущего по пути построения демократического правового государства.

Сторонники такой точки зрения в силу занимаемого ими положения всячески стремятся показать, что непреложность их мнения как бы дарована свыше и не подлежит обсуждению. Но, как известно, одно из завоеваний демократии возможность гласно отстаивать свое мнение.

Всем нам, и прежде всего власти предержащим, пора понять, что необходимое условие нормального функционирования любого государства и общества – стабильность права. Она поддерживается в том числе с помощью государственного контроля за исполнением законов и иных нормативных актов, прежде всего прокурорского надзора. В действующей системе государственного контроля помимо прокуратуры нет органов, способных осуществлять достаточно объективный и полный вневедомственный надзор за исполнением законов: в сферах государственного управления, экономики, охраны прав и свобод граждан; органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; органами военного управления; в местах содержания задержанных и предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; в сфере экологии и проч.

Поэтому реализация предложений упразднить прокурорский надзор раньше или позже, но обязательно потребует создания новой иерархической (от центра до района) структуры для осуществления высшего государственного контроля (надзора) за исполнением законов. Иными словами, придется восстановить систему органов, которая только по названию будет отличаться от прокурорской. Не решит проблему компенсации и создание нескольких иерархических структур для выполнения прокурорских полномочий. Очевидно, что попытки преждевременно отказаться от отдельных полномочий прокурора, тем более от прокурорского надзора в целом, существенно ослабят контрольную функцию государства, повлекут потерю квалифицированных прокурорских кадров. А восстановление надзорной системы потребует и значительных материальных затрат.

Предложения же, направленные на лишение прокуратуры функции осуществления надзора под предлогом приведения правовой системы России в соответствие с западными стандартами, исключат прокуратуру из перечня органов, защищающих население от чиновничьего и криминального произвола, оставят без надежной бескорыстной государственной защиты многие тысячи пенсионеров, несовершеннолетних, малообеспеченных граждан и другие слои населения России.

Прокурорский надзор как дополнительная гарантия защиты прав и законных интересов граждан не противоречит принципам демократии. Прокуратура не таит в себе опасность действовать противозаконным образом, так как прокурор не принимает в этой отрасли надзора распорядительных решений по возникшему правовому конфликту, а восстанавливает в случае игнорирования его требований законность, опираясь на судебную власть.

С нашей точки зрения, совершенно не правы те, кто считает, что правозащитная деятельность прокуратуры ограничивает их возможность обжалования в суд нарушений законности. Обращение в суд нельзя признать единственной формой защиты прав и свобод человека и гражданина. Это осознали и во многих европейских странах, в которых существуют параллельные институты по обеспечению законности и защите прав человека.

Таким образом, исходя из реалий современного периода необходимо, на наш взгляд, ставить вопрос не об ослаблении, ограничении правозащитного потенциала прокуратуры, а о наиболее эффективном его использовании в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Эта задача должна решаться путем полной реализации правовых норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющих компетенцию (полномочия) прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства по всем отраслям (направлениям) прокурорского надзора.

В целях наиболее эффективного исполнения органами прокуратуры правозащитной деятельности необходимо совершенствовать законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры Российской Федерации, в соответствии с положениями Конституции РФ, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, с учетом приемлемых форм и методов реализации норм и принципов Конвенции, а также особенностей развития нашей страны. При этом основное внимание следует уделить не вопросам приведения структуры и полномочий российской прокуратуры в соответствие со «стандартами» европейских стран, а вопросам функционального наполнения её деятельности в целях всемерного и эффективного выполнения требований Совета Европы по защите прав человека и гражданина. Тем более, что ни в Европе, ни в мире нет единых стандартов организации и деятельности прокуратуры или органов, выполняющих аналогичные функции.

Иначе говоря, не ослабляя другие участки работы, прокуратура должна стать реализовать свой правозащитный потенциал по всем направлениям и отраслям прокурорской деятельности.

Сегодня с сожалением приходится констатировать, что, как справедливо отмечал профессор А.Я. Сухарев, «идеи и принципы законности как универсальной ценности правового и демократического государства, не нашли данного отражения в Основном законе страны – Конституции Российской Федерации»[63].

Более того, время настоятельно требует провести осмысление и обоснование современного понятия «законность», ведь совершенно очевидно, что «законность правового государства» отличается от господствовавшего в прошлом в нашей стране понятия «социалистическая законность».

Но и этого, с нашей точки зрения, явно не достаточно, так как вряд ли кто из ответственных ученых мужей возьмется сказать, что формула, заложенная в ст. 1 Конституции РФ: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», полностью реализована в современной России. Это все еще цель, к которой мы идем. Во всяком случае, вряд ли наше государство можно назвать в полном смысле слова демократическим, а уж тем более, правовым. Отсюда следует, что законность нашего современного государства не может быть охарактеризована как «законность правового государства».

Переход от одного понятия законности к другому – это не формальная смена терминов, а кардинальная переориентация приоритетов в предметах правоохранной и правозащитной деятельности государства и его органов. Поэтому мы не вправе не обращать внимание на то, что в практической тематике государственных структур нередко наблюдается стремление защитить интересы не общества в целом, а отдельных его членов, так называемых олигархов, некоторых из них правоохранительные органы затем пытаются привлечь даже к уголовной ответственности, так как они действуют вопреки интересам и государства, и общества.

В связи с этим считаю необходимым провести в нашем Институте комплексные исследования, посвященные практике осуществления в европейских странах регулирования государством отношений между богатыми и не достаточно обеспеченными (бедными) слоями населения. В развитых демократических государствах Европы они регулируются не только с помощью гибкой системы налогообложения, но и при активном участии органов правоохраны, и, в ряде случаев, органов прокуратуры.

Думается, что государство, стремящееся стать правовым, как главный гарант законности, прав и свобод человека и гражданина должно постоянно проводить мониторинг отношения своих граждан к проводимым в стране экономическим, социальным и правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании элементов «нелегитимности», самих законов, как не отвечающих социальным ожиданиям широких слоев населения страны. Это серьезный вопрос, тем более, что согласно проведению в 2000 г. Институтом социально – политических исследований РАН опроса, на вопрос: «В чьих интересах принимаются законы в Российской Федерации?», были получены следующие ответы: богатых людей – 20,7%; новой номенклатуры – 31,4%; мафиозных групп –

20, 5%; всего народа – только 2,9%1… Согласен, что эти данные небезусловны, хотя, конечно же, небезынтересны и заставляют задуматься.

На нынешнем этапе реформирования нормативной правовой базы на передний план в системе мероприятий по укреплению законности выдвигается проблема правоприменения, исполнения закона. Это вполне объяснимо, так как особую опасность сегодня представляет правовой нигилизм не только лиц, в той или иной мере заинтересованных в обходе закона, но и представителей управленческого персонала, обязанных быть проводниками требований закона. Сверхмощная вертикаль исполнительной власти на поверку оказалась несостоятельной в своем главном назначении - обеспечении исполнения закона. Поэтому новый уровень контрольно – надзорной деятельности государства следует подкрепить действенной системой внешнего контроля со стороны гражданского общества, стимулирования законопослушного поведения должностных лиц и граждан.

Важное значение могут и должны иметь практические шаги по воссозданию разрушенной системы юридического просвещения, формированию общественного сознания, ориентированного на социальную и правовую стабильность, утверждение авторитета закона самого государства и его органов, в том числе прокуратуры.

При этом следует помнить, что основной фактор роста авторитета прокуратуры - повышение эффективности и качества ее деятельности по борьбе с преступностью, обеспечению законности и правопорядка в стране. Однако немаловажное значение имеет и политика гласности, информационной открытости (в рамках ограничений, накладываемых законом), конструктивного взаимодействия с институтами гражданского общества.

Еще один важный момент. Наши оппоненты постоянно критикуют органы прокуратуры за то, что Генеральная прокуратура не приводит ее деятельность в соответствие с требованиями Концепции судебной реформы в РСФСР. Но, во-первых, это может сделать только российский законодатель, так как Генеральный прокурор сейчас лишен права законодательной инициативы, а во-вторых, названная Концепция была принята еще 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР, т.е. высшим органом власти несуществующего государства, причем в период крайней нестабильности и напряженности в нашем обществе. В связи с этим считаю необходимым обратиться к Президенту Российской Федерации с предложением организовать рабочую группу по подготовке изменений и дополнений в Концепцию судебной реформы, с учетом современных реалий государственного строительства и того, что после принятия Концепции был принят Основной закон нашего государства - Конституция Российской Федерации.

Г.Х. Ефремова,

заведующая отделом юридической психологии

НИИ Генеральной прокуратуры РФ,

доктор юридических наук,

профессор

ПСИХОЛОГИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ