Гласность принятия нормативных актов

Гласности способствует, в частности, освещение в СМИ рабо-

ты правотворческих органов в части прохождения проекта того

или иного нормативного акта, комментарии журналистов. Однако

	296 Особенная часть Глава 9. Правотворческая процедура 297

Значимость планирования заставила некоторых ученых прийти

Краткосрочное планирование Срок краткосрочных планов может быть различным. Все зави- сит от того, насколько интенсивно правотворческий орган ведет работу по принятию нормативных актов. Так, если Государствен- ная Дума ежедневно занята законодательной работой, то составле- ние плана на неделю здесь вполне уместно. Однако в Правитель- стве существуют иные сроки планирования и для этого есть свои объективные причины. Это орган исполнительной власти, и его главные задачи — исполнение законов, а также обеспечение управления страной. Издание постановлений конечно же способ- ствует достижению искомых результатов, но вместе с тем этот род деятельности не является основным, и, следовательно, поток нор- мативной документации не столько интенсивен, как в Государст- венной Думе. Из этого можно сделать вывод о том, что планирова- ние правотворческой работы на месяц будет относиться к кратко- срочным планам. В целом можно констатировать, что планирование правотвор- ческой работы для России дело новое. В Советском государстве этим не занимались вовсе, а если и занимались, то формально, по- скольку любые правотворческие планы могли в один момент на- рушиться прямыми указаниями сверху, поэтому не случайно в данной сфере остается много белых пятен. Так, например, до на- стоящего времени не разработана проблема планирования право- творческой работы в юридической науке.   § 4. Концепция нормативного акта как модель отражения социальной действительности Концепция нормативного акта как универсальное правило правотворческой техники «Концепция нормативного акта» — это сравнительно новое понятие в юридической науке^1. Обычно его употребляют приме- нительно к законопроекту. Это вполне понятно: парламентаризм в России развивается. Если ранее, в первые годы создания рос-

к мнению, что оно является самостоятельной и необходимой ста-

дией законодательной работы¹.

Планировать правотворческую работу можно на разный срок.

 

Перспективное планирование

Планирование на длительный срок (более года) не предполага-

ет проработку всех конкретных пунктов (название нормативных

актов, разработчиков и т. п.), а имеет примерный характер (напри-

мер, разработать и принять законы, упорядочивающие миграци-

онную политику). Одним словом, в перспективных планах указы-

ваются лишь направления правотворческой работы.

Такие планы не имеют обязательного характера и, возможно,

поэтому часто нарушаются. Этот вид планирования еще называют

программным, а такие планы — программами.

 

Среднесрочное планирование

Среднесрочное планирование подразумевает определение пра-

вотворческой работы на год и менее. Здесь уже можно не только

назвать направления этой работы, но и определить конкретные

нормативные акты, готовящиеся к принятию. Чтобы план не стал

блефом, уместно указать и ответственных (лиц, структурные под-

разделения правотворческого органа) за выполнение тех или иных

пунктов плана проектных работ.

С выполнением среднесрочных планов также встречаются

трудности как объективного, так и субъективного порядка. Если

обстановка в стране резко изменилась и в связи с этим срочно тре-

буется нормативное урегулирование того или иного вопроса, такая

ситуация скорее будет носить объективный характер. Так, практи-

чески сразу после погрома, устроенного в Москве в 2002 г. фут-

больными болельщиками в связи с проигрышем российской

команды, был принят Федеральный закон от 25 июля 2002 г.

№ 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».

Однако депутаты Государственной Думы иногда втягиваются в не-

нужные дебаты и тем самым срывают график работы, что автома-

тически нарушает и план работы палаты. Это уже будет считаться

причиной субъективного характера.

См.: Баранов В. М. Концепция законопроекта; Исаков В. Б. Стадии подготов-

ки проектов законов. С. 60—62; Казьмин И. Ф. Подготовка научной концепции за- конопроекта (методологические вопросы) // Государство и право. 1985. № 3; Тихо- миров Ю. А. Законодательная техника: понятие и элементы. С. 12; Концепции раз- нития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.

См.: Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодатель-

ства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабрие-

вой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 27.

I лава 9. Правотворческая процедура

Особенная часть

2004 г. № 122-ФЗ, который вызвал шквал народных возмущений), другие принимаются под давлением сверху (например, Федераль- ный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих органи- зациях»), третьи — поспешно (Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», который был принят к выборам Президента РФ и изменен спустя месяц). Таким образом, в настоящее время этот этап правотворческой процедуры наделе не является обязательным. Кроме того, далеко не всегда концепция законопроекта стано- вится законом: может обнаружиться, что в законодательстве уже есть все необходимое для достижения поставленных целей, а мо- жет быть и так, что идея законопроекта обнаружит свою уязви- мость^1; 3) это документ, содержащий определенную информацию: — о целях принятия закона; — политической, социально-экономической ситуации, поро- дившей идею принятия закона; — позитивных изменениях, которые последуют после приня- тия закона; — об ожидаемых негативных последствиях, которые могут воз- никнуть, если законопроект не будет принят; 4) ее суть состоит в выработке подхода по разрешению вопроса, нуждающегося в правовом регулировании. Этот подход и есть стержень законопроекта, на котором базируются все нормативные предписания, в него включенные. В 2006 г. вступил в силу Жилищный кодекс РФ. Разработка его концепции не отличалась гласностью. Тем не менее уже в первые ме- сяцы его действия россияне прочувствовали ее воплощение на себе: резко повысилась плата за жилье, причем это повышение было не по- следним. Стало ясно, что концепция Жилищного кодекса предпола- гает разрешение гражданами своих жилищных проблем собственны- ми силами и постепенный уход государства из жилищно-коммуналь- ной сферы; 5) она должна базироваться на научных достижениях, опираю- щихся на практику. Вот почему в состав рабочей группы по со- ставлению концепции законопроекта включаются и ученые-тео- ретики, и практики. Естественно, к правотворческой работе долж-

сийского парламента, работающего на постоянной основе (речь

идет о Верховном Совете РСФСР), едва ли не правилом было

принятие законов «с голоса», то чуть позже оно сменилось зако-

нодательным экспромтом. Сегодня же законопроекты в принципе

обдумываются и готовятся заранее. «Концепция закона» — это

понятие, которое отражает качественный рост парламентаризма в

России.

Однако пока дело не дошло до того, чтобы готовить концепции

не только законов, но и подзаконных актов. Некоторые ученые

объясняют это тем, что подзаконные акты посвящаются менее

значимым вопросам и часто издаются, что называется, на злобу

дня. Это можно сказать далеко не обо всех подзаконных норма-

тивных актах. Одним словом, разработка концепции должна стать

универсальным правилом правотворческой техники.

Если кратко, концепция законопроекта — это его замысел, ос-

новная идея. И ее надо отчетливо представлять и сформулиро-

вать перед тем, как приступить к разработке текста нормативного

акта.