Правотворчество — это деятельность по созданию (изменению

Или отмене) правовых норм.

В зависимости от того, кто участвует в создании норм права,

правотворчество делится на три вида (схема 5.1).

 

Правотворчество народа

Удельный вес правотворчества народа в любой стране всегда не-

большой. Что касается России, то для нас референдум так и остался

явлением редким, если не сказать экзотическим. Однако он может

(быть эффективной разновидностью правотворчества, поскольку

позволяет прямо и непосредственно без промежуточных инстан-

ций и возможных искажений выявить отношение граждан страны к

• часто ли в законотворчестве встречаются ошибки; • можно ли возлагать надежды на экспертизу проектов нормативных ак- тов как на один из способов недопущения законодательных ошибок.   § 1. Понятие и виды правотворчества В России издано и действует около 2 тыс. федеральных законов. Федеральных нормативных актов (законов, указов, постанов- лений, инструкций) насчитывается около 121 тыс. Если сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов РФ, всего получится более 500 тыс.     Схема 5.1. Виды правотворчества

тому или иному варианту правового регулирования вынесенного на

референдум вопроса и сразу же принять окончательное решение.

Анализ этого вида правотворчества показывает, что для его ис-

пользования должен быть подготовленным и народ, и государст-

венная власть. Кроме того, даже если вышеуказанное условие

имеется в наличии, все равно не надо возлагать на референдум из-

лишние надежды: с его помощью в нормативном порядке могут

решаться самые простые и понятные людям вопросы (например,

нужна ли профессиональная армия, следует ли срубить в городе

тополя для избавления от тополиного пуха). Однако наша жизнь

усложняется и все реже ставит перед нами простые вопросы.

Нельзя сбрасывать со счетов и большие возможности злоупот-

ребления референдумом, допускаемые государственной властью:

1) неясное формулирование вопроса;

2) перечисление вариантов, среди которых нужный ставится на

первое место;

3) полиграфическое выделение в бюллетене нужного ответа;

4) помещение в бюллетень голосования примечаний, справок,

направляющих мысль и волю граждан в нужное русло;

5) другие.

Вот почему основную нагрузку по нормативному регулирова-

нию жизни людей следует все же возлагать на правотворчество го-

сударственных органов.

I лава 5. Правотворчество

Особенная часть Правотворчество государственных органов

По субъектам нормативные акты делятся на четыре группы:

1) законы. Их принимают парламенты — представительные ор-

Правотворчество государственных органов занимает ведущее место в правотворчестве. Объем его велик. Классификация норма- тивных актов, издаваемых государственными органами, поможет систематизировать правотворческий процесс:   Виды нормативных актов, издаваемых государственными органами

ганы народа. Существуют следующие виды законов:

— изменяющие Конституцию;

— конституционные (детализирующие ее по ключевым вопро-

сам);

— обыкновенные.

Однако даже в развитых государствах, где существуют слажен-

но работающие парламенты, исполнительные органы издают нор-

мативные акты. К этому вынуждает сама жизнь, которая становит-

ся сложнее и требует более специализированного ее регулирова-

ния. Есть и другие причины:

— физические силы парламентариев не беспредельны;

— ограничено и время их работы (рабочий день — восемь ча-

сов);

— есть вопросы, в которых парламентарии куда менее компе-

тентны, нежели исполнительный орган, отвечающий за тот или

иной участок работы;

— экономические — оправданно задействовать парламент

(450 человек) лишь для урегулирования важных, общезначимых

вопросов общественной жизни. Детальные же вопросы вполне

могут нормативно прорабатывать и другие органы государства.

Вот почему правотворческими полномочиями издавна наделя-

ются (и не только в России), помимо парламентов, другие госу-

дарственные органы (см. схему 5.1);

2) указы. Их издает Президент РФ. Его правотворческая ком-

петенция касается следующих вопросов:

— структура органов исполнительной власти;

— порядок награждения;

— порядок вступления в гражданство;

— руководство Вооруженными Силами РФ;

3) постановления. Их принимает Правительство РФ (в основ-

ном по социально-экономическим вопросам);

4) инструкции. Они разрабатываются министерствами (входя-

щими в их структуру федеральными службами и агентствами) и

оформляются приказами министра. Ими регулируются специаль-

ные вопросы, относящиеся к ведению министерств.

На уровне субъектов РФ распределение правотворческих пол-

номочий очень сходно с тем, что имеется на федеральном уровне.

I ii;iFia 5. Правотворчество

Сторонники третьей точки зрения считают, что законодатель- ство — это совокупность всех действующих нормативных актов в стране (как федеральных, так и региональных). Эта позиция стала завоевывать все больше сторонников в связи с тем, что массив и значимость законодательства субъектов РФ все более возрастают. В принципе, научно стерильным является именно такое понима- ние законодательства. В настоящее время наиболее предпочтительным представляет- ся второй подход. В его пользу можно привести следующие аргу- менты: — ограничение законодательства только законами не соответ- ствует действительной роли Президента РФ, Правительства РФ и министерств; — узкое понимание законодательства противоречит сложив- шейся юридической практике, когда почти любой закон после его принятия буквально «обрастает» нормативными актами меньшей юридической силы, обеспечивающих его детализацию и реализа- цию; — включение в понятие законодательства всех нормативных актов, издаваемых в стране, создает опасность нивелировки подзаконных федеральных актов по сравнению с региональ- ными; — существуют большие проблемы с доступностью всех регио- нальных актов и получением о них информации, что ставит под вопрос получение полной информации о российском законода- тельстве. Например, СПС «КонсультантПлюс» (ее полная версия) содержит полную информацию о нормативных актах, издаваемых в России, в том числе в субъектах РФ. Однако сегодня далеко не все граждане и организации могут стать пользователями этой ком- пьютерной системы по техническим либо материальным причи- нам.   § 3. Требования к законодательству (критерии качества законодательства) Чтобы быть действенным регулятором общественной жизни, законодательство должно быть качественным. Что значит качест- венное законодательство? Иногда качество законодательства ото- ждествляют (что, думается, не совсем правильно) с качеством за- кона, так как законодательство состоит именно из законов, и если

Особенная часть