Рассмотрение проекта постановления

Сначала с докладом выступает член Правительства РФ — ини-

циатор проекта. Затем слово может взять любой член Правитель-

ства РФ, руководители иных федеральных органов исполнитель-

ной власти.

Время для докладов устанавливается председательствующим,

как правило, в пределах до 15 минут, для содокладов — до 10 ми-

нут, для выступлений в прениях — до 5 минут.

Постановление, как правило, принимается при общем согла-

сии. На основании предложения члена Правительства РФ по ре-

шению председательствующего может быть проведено голосова-

ние. В этом случае решение принимается большинством голосов

присутствующих на заседании членов Правительства. При равен-

стве голосов решающим является голос председательствующего на

заседании.

Если кто-либо из членов не согласен с принятым постановле-

нием, его особое мнение может быть занесено в протокол заседа-

ния.

 

Подписание постановления

Подписание производится Председателем Правительства РФ.

Руководитель Аппарата Правительства РФ проставляет дату и ор-

ганизует выпуск принятого постановления.

Таким образом, процедура принятия подзаконных актов, к раз-

новидностям которых относятся правительственные и ведомст-

венные нормативные акты, является более оперативной, что свя-

зано с характером этих актов.

 

Типы парламентов и их влияние

На законотворческий процесс

Назначение парламента в обществе

Термин «парламент» происходит от французского parler — гово-

рить. Происхождение парламента как социального явления связы-

ваютс Англией. Именно там вХШ в. возник сословно-представи-

Особенная часть

Глава 9. Правотворческая процедура

Однако так бывает не всегда.

В 2000 г. на заседании Палаты общин — нижней палаты парламен-

та Великобритании речь шла о сокращении летних школьных кани-

кул. Законопроект внесло лейбористское Правительство, которое воз-

главлял Т. Блэр. От обеих партий поочередно выступали представите-

ли и высказывали противоположные мнения. Говорили страстно,

приводимые аргументы иллюстрировали конкретными примерами,

чтобы вызвать соответствующие эмоции. Одного дня для принятия

решения не хватило, и вопрос был перенесен на следующее заседание.

Вся Великобритания следила за этим процессом по телевидению.

 

Континентальный (европейский)

Тип парламента

Континентальный тип парламента утвердился в странах конти-

нентальной Европы, а также в странах, где существует многопар-

тийная система.

Партии, преодолевшие избирательный барьер, занимают места

Схема 9.1. Устройство англосаксонского типа парламента зволяют сразу выявить «подводные камни» законопроекта и быст- ро докопаться до сути обсуждаемого вопроса. Возможно, из-за то- го, что «производительность» законотворческого труда здесь более высокая, практически все, что нуждается в правовом регулирова- нии, проходит через парламент (доля делегированного правотвор- чества сравнительно невелика). Однако конфронтация далеко не лучший способ разрешения вопросов, в том числе в области законотворчества. Вот почему, чтобы ее снизить, основную нагрузку по подготовке законопроек- та берут на себя специальные комитеты парламентов. Именно так обстоит дело в Конгрессе США, Палате общин Великобритании^1. Основная работа над законопроектом проходит именно в комите- тах парламента. Здесь проходят слушания законопроекта, причем неоднократные, применяются некоторые согласительные про- цедуры. На заседания нижней палаты парламента выносится практиче- ски готовый текст законопроекта. Палата должна за него проголо- совать. Страсти здесь практически не кипят. Все выглядит чинно и спокойно, а порой даже скучно.

в парламенте. Рассаживаются на депутатских скамейках как бы

веером, т. е. слева направо:

— слева располагаются депутаты от партий, представляющих

интересы беднейших слоев (коммунисты, социалисты, социал-де-

мократы, лейбористы и др.);

— в центре находятся представители партий, выражающих ин-

тересы среднего слоя общества (демократы, христианские демо-

краты, «зеленые» и др.);

— справа — представители имущих слоев общества (либералы,

консерваторы и др.);

— между ними располагаются партии, политика которых имеет

пограничный или промежуточный характер — левые и правые

центристы.

Обсуждение законопроектов в парламенте позволяет выразить

точки зрения различных политических сил и выявить все тонко-

сти законопроекта. Как правило, законопроект не отвергается, а в

него вносятся многочисленные поправки. В итоге на заключи-

тельном этапе законопроект порой может разительно отличаться

от первоначального варианта. И в этом следует усматривать нега-

тивный момент такого строения парламента.

См.: Боботов С. В. Законодательный процесс в США // Журнал российского

Континентальный тип парламента позволяет выявить целую

права. 1997. № 5; Он же. Законодательный процесс в Великобритании //Журнал российского права. 1998. № 4—5.

палитру политических взглядов. Чтобы их представить и отразить в

313

Глава 9. Правотворческая процедура Особенная часть

 

§ 9. Стадии законодательного процесса

Как мы успели убедиться, создание нормативных актов до-

вольно сложно. Особенно этим отличается законодательный про-

цесс.

Законодательный процесс понимается учеными неоднозначно.

Широкое понимание, помимо подготовки, обсуждения, принятия и

опубликования законов и вступления их в действие, включает всю

предварительную деятельность по подготовке проекта закона'.

Сторонники узкого понимания не считают выявление потребно-

сти принятия закона и подготовку законопроекта стадиями зако-

нодательного процесса². Поскольку эта работа все же непременно

должна проводиться, рассмотрим данные виды деятельности в од-

ном ряду с теми, которые и составляют собственно законодатель-

ный процесс.

 

Принятие решения о подготовке законопроекта

Сделать это может Государственная Дума, Президент, Прави-

Схема 9.2. Устройство парламента континентального типа законе, требуется значительно больше времени. Вот почему здесь законотворческий процесс более сложный и длительный (схе- ма 9.2). Можно ли сегодня говорить о тенденции в развитии парламен- таризма (имея в виду его структуру)? Думается, да, но с некоторой осторожностью. Как показывает социальная практика, все большее количество стран при формировании своих парламентов использует опыт ев- ропейских государств. С точки зрения теории также получается, что будущее принад- лежитевропейской модели парламентаризма, поскольку: 1) усложнение социальной жизни требует всестороннего обду- мывания вопросов, и этому способствует представительство в пар- ламенте партий различного направления; 2) развитие общества постоянно идет по путч усиления социаль- ной дифференциации. Теперь ценной является личность сама по се- бе, не говоря о различных социальных группах. Чем больше их представлено в парламенте, тем точнее он будет выражать интере- сы людей. Как бы там ни было, парламент является очень значимым со- циальным явлением, и независимо от его структуры он должен об- разцово выполнять возложенные на него функции.

тельство при составлении плана подготовки законопроектов. Ка-

ждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ.

Возможно совместное составление целевой комплексной про-

граммы. При этом учитываются предложения заинтересованных

органов и субъектов РФ, депутатов, научных учреждений, а также

мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или

письмах.

Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному.

Иногда она рождается в общественной дискуссии. Но сегодня это

является редкостью. Политические партии, стремясь донести свои

идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять ка-

кой-либо закон. Во многих случаях законопроекты продвигаются

эономически влиятельными группами или их лоббистами (стра-

ховщиками, банкирами, риелторами и т. п.). Иногда идея рожда-

ется спонтанно.

Так, в апреле 2006 г. академик Е. П. Велихов выступил на заседа-

нии Общественной палаты об исключении доллара как счетной еди-

ницы из экономической практики и использовании в расчетах только

См., например: Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1972. С. 182; Исаков В. Б.

Стадии подготовки проектов законов.

См., например: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России.

М., 2004; Авакьян С. А. Конституционное право России: в 2 т. М., 2005. Т. 2.

I лава 9. Правотворческая процедура

Особенная часть

рубля. Чем была вызвана эта идея? Он объяснил это возникшим у не-

Разработка концепции законопроекта Концепция законопроекта, как правило, составляется специ- ально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодателей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать и представить в письменном виде в форме документа под названием «Концепция закона (далее идет его примерное название)». Воз- можно, при разработке проекта закона название придется уточ- нить или изменить. Концепция должна отражать: — предмет правового регулирования; — цели закона; — доказательства выбранного подхода решения вопроса; — соотношение законопроекта с другими нормативными ак- тами; — структуру закона; — механизм реализации; — возможные последствия его принятия; — его стоимость.   Составление проекта закона Если концепция закона одобрена органом, вынесшим решение о его принятии, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача — превратить концепцию в текст закона. В. Б. Исаков, посвятивший много лет законотворчеству, считает, что оптимальным является вариант, когда в группе равноправно представлены два «крыла»^1: 1) специалисты-«предметники», хорошо владеющие знаниями и опытом в конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования; 2) специалисты в области права. Если этого баланса добиться не удается, законопроект получа- ется односторонним: либо преобладает организационно-техниче- ский подход при отсутствии четкой юридической формы, либо при детальной проработке юридических конструкций налицо сла- бость содержания. Существует, правда небольшая, практика поручения разработ- ки законопроекта альтернативным группам. Сравнение результа- ' См.: Исаков В. Б. Стадии подготовки проектов законов. С. 63.

го желанием принять меры к укреплению рубля. Предложение сразу

было принято Государственной Думой на рассмотрение.

 

Сбор необходимой информации

Информация служит базой всей законотворческой работы.

Сейчас законопроект редко пишется «с чистого листа».

Информация должна быть объективной, достоверной, своевре-

менной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для

пользования. Ю. А. Тихомиров указывает следующие виды инфор-

мации¹:

— о фактическом состоянии регулируемой сферы обществен-

ных отношений, тенденциях и перспективах их развития (инфор-

мация правовая, социологическая и т. д.);

— состоянии законодательства в данной области;

— зарубежном опыте правового регулирования данной сферы;

— научная;

— расчетная (экономическая, финансовая, демографическая,

техническая и проч.);

— прогнозная (о возможных последствиях действия закона);

— социальная (общественное мнение).

Методы сбора информации могут быть самыми различными²:

— анализ литературных источников (книги, сборники, перио-

дика, архивные документы и т. п.);

— составление поисковых вопросов, обращенных к ведомст-

вам, предприятиям, учреждениям, специалистам, ученым и др.;

— направление запросов в государственные структуры, обла-

дающие в силу выполняемых ими функций специальной инфор-

мацией;

— исследование исторической информации;

— анализ нормативных правовых аналогов, как российских,

так и зарубежных.

Главное, чтобы полученная информация была достаточной и

комплексной. И лишь когда собрана и обобщена необходимая ин-

формация, можно приступать к формированию идеи законопроекта.

См.: Общая теория государства и права: академический курс: в 2 т. М, 1998.

Т. 2. С. 168-173.

См.: Власенко Н. А. Законодательная технология: Теория. Опыт. Практика.

С. 19-25.

Особенная часть

Глава 9. Правотворческая процедура

тов их работы позволяет увидеть сильные и слабые его стороны и

— депутаты Государственной Думы; — Правительство РФ; — законодательные (представительные) органы субъектов РФ; — суды высших инстанций (Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный) по вопросам их ведения. Таким образом, Конституция РФ различает две группы субъек- тов права законодательной инициативы: 1) субъекты, чье право законодательной инициативы не связа- но какими-либо рамками; 2) субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения. Субъект законодательной инициативы направляет законопро- ект и сопроводительные документы Председателю Государствен- ной Думы. Законопроект считается внесенным со дня его регист- рации. И лишь после того как этот законопроект по поручению Пред- седателя Государственной Думы проанализируют фракции и от- ветственный комитет на предмет соответствия его требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, он вклю- чается в план законопроектных работ.   Рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях парламента Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет нижней палаты, который назначается ответственным по законо- проекту. Одновременно законопроект направляется в другие комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Фе- дерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из их числа комитет, ответст- венный за законопроект. Подготовку законопроекта в первом чтении осуществляет от- ветственный комитет. Для этой цели создается рабочая группа, в которую включаются депутаты, представители субъекта законода-

тогда либо выбрать наиболее удачный вариант, либо сделать но-

вый с учетом положительных сторон каждого проекта.

 

Проведение экспертизы

Экспертиза призвана дать оценку соответствия законопроекта:

— общепризнанным нормам и принципам международного

права, Конституции РФ и другим законам;

— всем правилам правотворческой техники (содержательным,

логическим, структурным, языковым, реквизитным).

В конце проделанной работы составляются сопроводительные

документы:

— пояснительная записка;

— перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу,

приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с

вступлением в силу данного закона;

— финансово-экономическое обоснование (если предполага-

ются материальные затраты);

— заключение Правительства РФ.

 

Внесение законопроекта

(стадия законодательной инициативы)

Составить свой законопроект и предложить его законодатель-

ному органу может любое лицо. Но парламент не обязан принять

его к рассмотрению. Он должен рассматривать только проекты,

внесенные органами, которые по Конституции пользуются пра-

вом законодательной инициативы. Это право не означает, что

парламент непременно должен принять положительное решение,

он лишь обязан выразить свое отношение к проекту (отклонить

или принять его за основу и направить на доработку).

В каждой стране круг субъектов законодательной инициативы

неодинаков. Общим же является их официальное установление.

Конституция РФ (ст. 104) предоставляет право законодатель-

ной инициативы следующим наиболее информированным и ком-

петентным в решении социальных вопросов органам и должност-

ным лицам:

— Президент РФ;

— Совет Федерации;

— члены Совета Федерации;

ипиа 9. Правотворческая процедура

Особенная часть

тельной инициативы, органов государственной власти, общест-

правки в законопроект вправе вносить не только депутаты, но и все субъекты, имеющие согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклоне- нию, и таблицу одобренных им поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную пра- вовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготав- ливает заключение. Порядок проведения второго чтения таков: — с докладом выступает представитель ответственного коми- тета; — свое мнение высказывает полномочный представитель Пре- зидента РФ в Государственной Думе; — выступает полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе; — заслушивают представителя инициатора законопроекта; — высказывают возражения представители фракций, депутат- ских групп или депутатов; — докладчик отвечает на возражения; — проводят голосование об одобрении или отклонении попра- вок. По окончании согласования по поправкам председательствую- щий ставит на голосование предложение о принятии законопро- екта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предло- жение не набрало необходимого числа голосов, законопроект воз- вращается на доработку в ответственный комитет.   Принятие закона Совет Государственной Думы назначает третье чтение законо- проекта для голосования, чтобы принять его в качестве закона. На этом этапе уже не допускаются внесение в него поправок и воз- вращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Феде- ральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего чис- ла депутатов Государственной Думы.

венных объединений, научных учреждений, эксперты и специали-

сты. Если законопроект затрагивает несколько комитетов, может

быть создана совместная рабочая группа. Не бездействует и Аппа-

рат Государственной Думы: его Правовое управление готовит за-

ключение после проведенной им правовой и лингвистической

экспертиз.

И лишь после этого законопроект направляется в Совет Госу-

дарственной Думы для вынесения его на пленарное заседание.