Органы контроля за соблюдением моральных стандартов.

С 1978г. в структуре федерального правительства существует Комитет по правительственной этике (Office of Government Ethics - OGE), образованный в процессе реформы 1978г. Формальные цели организации - поддержание высоких этических стандартов в среде федеральных служащих, предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов, укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату. Но на деле сейчас ее функции носят, главным образом, консультационно-информационный характер, поскольку основополагающий в этой сфере документ - Этический кодекс служащего - в своей первоначальной версии принимался резолюцией Конгресса, а в более позднем, ныне действующем варианте его вводил в действие своим указом Президент. Разумеется, при подготовке Кодекса ведомство играло достаточно важную роль. Но теперь оно, главным образом, наблюдает за положением дел, периодически составляет аналитические справки о ситуации в том или ином ведомстве, а также подготавливает программы «этического обучения» служащих. По данным Комитета, каждый год «этическое обучение» проходит от 400 до 600 тысяч федеральных служащих. Кроме того, Комитет наделен правами издавать этические правила для отдельных отраслей с учетом специфики последних, расследовать жалобы и издавать «корректирующие распоряжения» в адрес отдельных учреждений и служащих.

К сожалению, следует признать, что реальный престиж данного Комитета невысок, а отношение к нему в среде федеральных служащих колеблется в амплитуде от скепсиса до незнания о его существовании. Многие жалуются, что на деле борьба за этику выродилась в лишнюю бюрократическую волокиту - в необходимость иметь дело с дополнительным ворохом бумаг и писать объяснения по поводу каждого заработанного помимо основной службы доллара.

Тем не менее, по моим наблюдениям, уровень этических стандартов в федеральных ведомствах достаточно высок: в силу «прозрачности», подконтрольности действий служащего с нескольких сторон, случаи аппаратной коррупции достаточно редки, работники корректны с посетителями и друг с другом. Возможность предать огласке и обжаловать неправильные действия служащих закреплена юридически и поощряется на практике. Жаль лишь, что более глубокие аспекты служебной морали, которые по своей сути мало затрагиваются юридическими механизмами и оглаской, по-прежнему остаются вне поля зрения. Комитет же, призванный заниматься служебной этикой в широком плане, по мнению внешних наблюдателей, слишком акцентирован на маловажных бюрократических формальностях. Из-за этого его деятельность даже оказалась в каком-то отношении контрпродуктивной.

Блок административно-правовой защиты персонала. Организации, о которых пойдет речь сейчас, выполняют функции защиты работников от несправедливости и произвола со стороны начальства, без чего любые этические нормативы вряд ли будут эффективно работать.

Комиссия по защите равенства возможностей работников (Equal Employment Opportunity Commission - EEOC) призвана защищать работников от дискриминации по любым основаниям - пол, раса, национальность, религия, инвалидность, сексуальная ориентация и т.п. Во главе Комиссии стоят пять ее членов, назначаемых Президентом на пятилетний срок «с совета и одобрения Сената». Из их состава Президент единолично назначает председателя Комиссии и его заместителя. Но это - лишь верхушка системы. Комиссия имеет и центральный аппарат, и местные структуры в каждом из штатов. Нормативная основа ее деятельности - глава 7 Акта о гражданских правах 1991г., Акт о реабилитации 1973г. и Акт о защите инвалидов.

Под ее юрисдикцию подпадают любые организации, независимо от их статуса и характера деятельности - федеральные, штатные, местные, публичные и частные. Единственное ограничение - размер организации: она должна иметь в своем штате не менее 15 человек.

Работники или претенденты на вакансии, считающие себя дискриминированными по перечисленным основаниям, имеют право обращения в Комиссию с жалобой. Комиссия обычно делает запрос местным властям, а затем проводит расследование по каждой жалобе. Срок расследования - 120 -180 дней. Если жалоба признана справедливой, то сначала местное отделение Комиссии пытается «решить дело миром», воздействуя на работодателя неформально - информированием, убеждением и т.п. Если же таким путем конфликт не решен, то Комиссия передает дело в суд.

Прежде, чем перейти к другим организациям с частично совпадающей компетенцией, отметим, что подобное частичное «наложение» компетенций вообще характерно для американской юрисдикционной системы и заложено в нее сознательно. Ее идея состоит в том, что один и тот же вопрос можно решить в нескольких местах, и поэтому гражданин до известной степени может сам выбирать, куда обращаться со своей апелляцией.

Роль первой инстанции по многим делам выполняет Бюро специального адвоката (Office of Special Counsel - OSC). Эта небольшая (около 100 человек) организация занимается предварительным расследованием случаев нарушения законов в отношении государственных служащих. Основанием для расследования обычно служит жалоба конкретного служащего. Если в результате расследования и предпринятых Бюро первичных мер конфликт между служащим и работодателем не разрешен, то материалы обычно передаются в MSPB (см. ниже). Последнюю в данном контексте можно условно рассматривать как инстанцию судебную, тогда как ОSC выполняет функцию предварительного следствия и, в какой-то мере - надзора. Впрочем, на практике Бюро обладает гораздо более низким престижем и гораздо менее известно, чем MSPB, к рассмотрению которого мы переходим.

Совет по защите системы заслуг и достоинств («мерит систем») - (Merit System Protection Board - MSPB). По своему объекту юрисдикция Комитета уже, чем у OSP: под нее подпадают лишь постоянные федеральные служащие и только по одному классу оснований - нарушения принципов merit system. Но и сам это класс, и полномочия Комитета достаточно широки. А, главное, высок его авторитет.

В своем нынешнем виде Комитет существует все с того же «реформенного» 1978г. Во главе Комитета стоят три его члена, назначаемые Президентом на 7-летний срок Его цель - защитить работников федеральных ведомств от незаконных кадровых решений и тем самым препятствовать нарушениям законодательства в сфере кадровой политики, а в общем виде - поддержание принципов «мерит систем». Процедура обращения служащего, считающего, что его права ущемляются, в Комитет предельно упрощена. Для открытия дела достаточно его письменного заявления, после чего Комитет сам производит все необходимые действия по расследованию любого подпадающего под его юрисдикцию дела: запрашивает соответствующую документацию, опрашивает свидетелей и т.д. Основной объем рассматриваемых жалоб связан с незаконными увольнениями, отстранением от должности, понижением в должности и уменьшением жалованья. В его компетенцию также входит рассмотрение жалоб на нарушение правил проведения экзаменов по приему на госслужбу, квалификационных стандартов и тестов, на отказ в восстановлении прав работника, прежде всего - в его восстановлении на работе.

Обычный срок рассмотрения дела - 120 дней. Эту работу ведут около 70 высококвалифицированных юристов-судей, составляющих основу штата Комитета, в котором также существуют научно-исследовательское и вспомогательные подразделения. Каждое дело ведет один судья. В год Комитет в среднем рассматривает около 4000 жалоб. (Примерно еще столько же поступают «не по адресу», т.е. не от того контингента лиц, права которых защищает Комитет; это, главным образом - дела юрисдикции Комиссии по защите равенства возможностей работников.) Около половины дел разрешаются соглашением сторон на разных этапах их рассмотрения. Примерно в 30% случаев принимается решение в пользу жалобщика. Оно подтверждает факт нарушения трудовых прав служащего и обязывает ведомство, на которое подана жалоба, восстановить их. Решение такого рода является окончательным. Более того - Комитет может также налагать дисциплинарные санкции на работников других ведомств или даже на ведомство в целом, если оно нарушает принципы «мерит систем». Правда, в этих случаях его решение может быть обжаловано в Федеральном апелляционном суде.

Научное подразделение Комитета проводит исследования и оценку состояния системы госслужбы, прежде всего - в плане соблюдения принципов «мерит систем», но также - и более общий анализ системы найма и увольнения госслужащих.

Это небольшое по числу персонала ведомство располагает, по моим наблюдениям, штатом очень квалифицированных и объективных сотрудников. В отличие от отзывов в адрес ряда других федеральных органов, ни разу не приходилось слышать о нем каких-либо пренебрежительных суждений или негативных оценок. Его миссия - защита чиновника от произвола руководителей - придает ему даже некий ореол «борца за справедливость». Так или иначе, в системе госслужбы оно выполняет очень важную роль противовеса, баланса, и, по мнению его сотрудников, само его существование заставляет бюрократию работать лучше. (Правда, не следует забывать, что его полномочия касаются пусть очень важного, но лишь одного круга вопросов.)

В целом же система самоконтроля исполнительной власти дополняется весьма развитой и поощряемой системой так называемой «whistleblowing» - защищенного законом права федеральных служащих сообщать, помимо иерархической лестницы, о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц, без угрозы применения к ним репрессалий. Возможности и целесообразность применения этой системы в российских условиях мы обсудим специально в конце параграфа, посвященного США.

Блок парламентского контроля.

Функцию парламентского контроля осуществляет Общая счетная палата - General Accounting Office - GAO), аудиторская организация, подчиненная законодательной ветви власти. Она была образована Актом Конгресса в 1921г. в качестве инструмента парламентского контроля над расходованием бюджета (наша Счетная палата - ее отдаленный аналог). В основе концепции ее создания лежит типичная для американской системы сдержек и противовесов логика: коль скоро в системе исполнительной власти возникло Бюджетное бюро, посредством которого Президент получил возможность расширить свой контроль над формированием бюджета, то Конгрессу необходимо уравновесить это усиление президентской власти созданием собственного органа по контролю над исполнением бюджета.

В первые десятилетия своего существования GAO формально был вправе оценивать лишь законность, а не целесообразность тех или иных расходов. Однако в силу личности своего первого главы - Генерального контролера Дж.Маккерола, занимавшего свой пост в течение 15 лет и ставшего в начале 30-ых годов явным противником рузвельтовского «нового курса», ведомство фактически стало оспаривать и целесообразность ряда предпринятых администрацией Президента Рузвельта затрат, фактически обвиняя ее в разбазаривании общественных средств. Возник конфликт, в результате которого само GAO едва не лишилось своего статуса «парламентского контролера». Рузвельт попытался инкорпорировать его в структуру Казначейства, т.е. перевести в систему исполнительной власти, а когда Конгресс отверг это, ценой компромисса стало назначение на пост генерального контролера сторонника «нового курса». Он тоже возглавлял ведомство целых 15 лет, а его преемник - еще 11.

Серьезные изменения произошли при 4-ом по счету главе ведомства, который тоже занимал свой пост 15 лет - с 1966 по 1981г.г. А нынешний, всего 5-ый по счету глава GAO за 80 лет его существования, Генеральный контролер Чарльз Боушер был назначен еще на заре рейгановской эры - в 1981г. - и уже побил ведомственный рекорд пребывания в должности.(Думается, подобная сверхстабильность руководства контрольным ведомством не случайна.)

Аудиторские функции GAO существенно расширились в 60-70 годы, вобрав в себя анализ основ принятия правительственных решений с точки зрения их планирования, программирования и финансирования (модная тогда в США, а позднее - и у нас, схема ППБ). Законодательное закрепление этих новых функций было проведено актами Конгресса от 1970 и 1974 годов.

Сегодня GAO в своей контрольной деятельности призвано давать ответ на следующие вопросы:

- Выполняются ли правительственные программы в соответствии с законами и другими актами, а также точны ли сведения, предоставляемые Правительством Конгрессу?

- Возможно ли устранить разбазаривание и неэффективное расходование общественных средств?

- Законно ли расходование средств, верна ли отчетность?

- Достигают ли программы желаемых результатов, или же необходимы изменения в правительственной политике либо управлении?

- Нельзя ли достигнуть программных целей с меньшими затратами?

Последние годы одной из задач GAO стала оценка того, что именно делает каждое из ведомств для реализации рекомендации Комиссии Э.Гора по перестройке правительства.

Большинство расследований GAO проводит по запросам Конгресса и его комитетов, а некоторые аудиты прямо предусмотрены законодательством. Основной упор делается на сбор конкретных данных и фактов. Для этого аппарат GAO - примерно 5000 человек - укомплектован специалистами по всем основным направлениям деятельности правительства. Генеральный контролер имеет 8 «отраслевых» заместителей. Кроме того, в каждом федеральном ведомстве сидит штатный инспектор GAO, задача которого - принимать «сигналы» о нарушениях по так называемой «горячей линии». GAO имеет 14 региональных отделений и 2 - зарубежных. Его сотрудники имеют доступ к любой находящейся в распоряжении ведомств информации.

Поскольку GAO, при всех своих полномочиях - орган все же совещательный, то основным продуктом его деятельности являются обзоры, отчеты по итогам проведенных расследований и рекомендации. Масштаб рекомендаций различен и колеблется от мелких замечаний до «глобальных» предложений по радикальным изменениям политики в той или иной области.

Хотя эти документы адресуются Конгрессу и изначально предназначены именно для его нужд, все они, за исключением секретных, доступны для широкой публики через специальные издания, интернет и брифинги для прессы.

Ограничения же, связанные с секретностью, устанавливаются только законом.

В течение года GAO публикует ежемесячные и специальные отчеты по итогам своей деятельности, обнаруженным нарушениям и внесенным рекомендациям. По итогам прошедшего финансового года публикуется также общий годовой отчет, где суммируются и фиксируются основные проблемы. Помимо этого, публикуется еще один любопытный документ: отчет о тех рекомендациях GAO, которые по тем или иным причинам не были приняты.

Таким образом, GAO - мощная организация, осуществляющая постоянный и всесторонний аудит (мониторинг) деятельности правительства, но при этом не имеющая каких-либо распорядительных полномочий, а лишь вносящая рекомендации и придающая публичной огласке то, что она считает нужным. Последнее обстоятельство представляется очень важным с точки зрения отношений между государством и обществом, принципов открытого гражданского общества.