Whistleblowing - служение обществу или донос на коллег.

Чрезвычайно важной, особенно имея в виду российский контекст, представляется проблема защиты служащих от раскрытия информации о ставшим им известными противозаконных или неэффективных, прежде всего - в финансовом отношении, действиях их коллег, руководителей, других органов и т.п. Именно таков смысл весьма популярного ныне в США термина whistleblowing (буквально - «дутье в свисток»). За этим неуклюжим словом стоят и серьезное явление, и определенная философия.

Дело в том, что в России и США исторически сложилось и продолжает существовать принципиально различное отношение к подобного рода действиям. Если у нас они расцениваются общественным и особенно корпоративным мнением как, по меньшей мере, нелояльность, а то - и как доносительство, «стукачество», то в Америке это в принципе считается положительным, гражданским поступком, направленным на устранение зла и, следовательно, способствующим общему благу. Иными словами, «феномен Павлика Морозова» (разумеется, я имею в виду не сам персонаж и связанную с этим историю - об этом в США практически никто не знает, а суть дела) для среднего американца - явление положительное. Например, в свое время даже прямой призыв супруги Президента Рейгана к детям информировать полицию об их подозрениях относительно изготовления или употребления их родителями наркотиков, сопровождавшийся инструкцией по технике слежки за родителями, не вызвал особо серьезной негативной общественной реакции. Видимо, корни этого - в принципиально разном отношении к государству и закону, в разной оценке степени его справедливости и роли как инструмента служения людям. Но все-таки корпоративная, чиновничья лояльность там составляет определенное исключение из этого общего умонастроения.

Видимо, не случайно в 1989г. был даже принят специальный закон о защите такого информатора (Whistleblower Protection Act). Степень эффективности этих мер и общая ситуация специально исследовались Комитетом по защите merit system. Думается, некоторые результаты этих исследований представляют для нас интерес. Первое исследование проводилось в 1983г., второе - девять лет спустя - в 1992г. Их результаты были опубликованы в специальном отчете Комитета, адресованном Президенту США и палатам Конгресса.[69] Всего было опрошено 13000 федеральных служащих. За эти 9 лет процент служащих, указавших, что они лично наблюдали или имеют прямые доказательства фактов нарушений, снизился с 23 до 18. Однако доля тех, кто сообщил о ставшими им известными нарушениях, возросла существенно - с 30% в 1983г. до 50% в 1992г. Впрочем, «сигнал», как правило, направлялся не слишком далеко: в 38% случаев - сослуживцу, 36% - непосредственному начальнику, 27% - члену семьи или другу, 20% - руководителю более высокого уровня, 8% - руководителю учреждения, 6% - представителю профсоюза, 3% - правоохранительным органам, 2% - в Конгресс, и по 1% - в Счетную палату, адвокату или в средства массовой информации. Структура нарушений за 9 лет принципиально не изменилась. Их перечень возглавляют финансовые потери по причине плохого управления программами (38 и 35%), за ними следуют финансовые потери, связанные с приобретением ненужных товаров или услуг (13 и 15%), далее идут иные серьезные нарушения законодательства или подзаконных актов (14 и 13%), использование служебного положения в личных целях (10 и 12%), кража федеральной собственности (12 и 6%), убытки, причиненные предоставлением фондов или иных благ «не тем» людям (3 и 5%), и другие сходные нарушения. Замыкают перечень кража федеральных фондов (1 и 2%) и принятие взяток (в обоих случаях 1%). (Было бы очень любопытно сравнить эти данные со структурой незаконных действий наших служащих!)

Заявленная мотивация информирования носит преимущественно гражданственный, идеальный характер. Иными словами, мало кто рассчитывает получить от своего поступка личную выгоду. Конечно, можно усомниться в достоверности данных вербальных заявлений. Однако они коррелируют с достаточно высоким уровнем ожидания неприятных последствий своих действий для самих информаторов. И их опасения были, увы, не напрасны. Целых 37% служащих испытали разные формы «возмездия», причем в 1983г. этот уровень был существенно ниже - 24%. Наиболее распространенная форма негативных последствий (49%) - отчуждение коллег и руководителей. Но и более жесткие формы негативной реакции на «вынесение сора из избы» тоже достаточно распространены: по 47% - словесные угрозы и заниженные оценки выполняемой работы, переключение на менее интересную и важную работу - 37%, невыплата премий - 30%, отказ в служебном продвижении - 19%, увольнение - 1%.

И все это, заметьте, происходит на фоне последовательной политики явного поощрения подобных действий и подчеркивания их социальной пользы. Думается, одна из причин - недооценка силы факторов групповой солидарности и корпоративной этики служащих.

Поэтому у меня есть серьезные сомнения относительно разумности и эффективности переноса на нашу почву именно этой части американского опыта, особенно учитывая наши культурно-исторические традиции включающие две, на первый взгляд, с трудом совместимые установки: с одной стороны - групповая солидарность, в том числе и в сокрытии криминала, с другой – вошедшая в оборот со сталинских времен и в рудиментарных формах сохранившаяся традиция своекорыстного доносительства на коллег и начальников в целях получения карьерных ли иных выгод. Конечно, знать о ней следует. Но, боюсь, что в наших условиях негативное, морально растлевающее влияние подобной политики перевесит любые возможные выгоды.

 

Великобритания.

Серьезные и достаточно радикальные реформы английской гражданской службы были проведены в период правления консерваторов – М.Тэтчер и сменившего ее на посту премьер-министра Дж.Мейджора. Лейбористское правительство Т.Блэра, в основном, продолжило ту же линию, за некоторыми исключениями. Я достаточно подробно описал эти процессы в обзорной работе по западному опыту и других публикациях[70]. Поэтому здесь мы ограничимся лишь непосредственным предметомэтой книжки – моральными аспектами проблемы, тем более, что новейший британский опыт в этом отношении весьма интересен и заслуживает самого серьезного внимания.

Кодекс министра.

Начиная с 1945г. и до 90-ых годов каждый новый премьер-министр рассылал членам Кабинета документ внутреннего пользования под названием «Вопросы процедуры для министров», обычно внося в его очередную версию те или иные небольшие изменения. В 1992г. Дж.Мейджор совершил достаточно радикальный шаг: он придал этому служебному документы более общий характер, переименовал его в Кодекс министра и впервые опубликовал его для всеобщего сведения.

Лейбористское издание Кодекса, выпущенное в 1997г. от лица Т.Блэра, содержит, помимо ряда дополнений, еще одно существенное новшество - личное краткое предисловие премьера. Думаю, его основные положения заслуживают того, чтобы их воспроизвести.

«Принимая данный Кодекс, я хотел бы подтвердить свою твердую решимость восстановить чувство доверия между британским народом и его правительством. Все мы пришли сюда для того, чтобы служить другим, и мы должны служить честно и в интересах тех, кто доверил нам наши посты. Я ожидаю от всех министров, что они будут работать в соответствии с буквой и духом данного Кодекса. Министрам Кодекс будет служить полезным руководством и справочником и источником рекомендаций, как им исполнять свои официальные обязанности в соответствии с самыми высокими стандартами благопристойности. Я решил опубликовать этот документ потому, что открытость - жизненно важный элемент хорошего, ответственного правительства. Мы и далее будем расширять открытость на основе Закона о свободе информации. Я думаю, что мы должны иметь абсолютно ясное понимание того, как министры должны отчитываться перед Парламентом и гражданами и контролироваться ими... Я с удовлетворением рекомендую данный Кодекс всем своим коллегам-министрам.»

Кодекс содержит десять разделов, в которых правовые нормы порой переплетаются с нормами этическими. Это отражает общую современную тенденцию привнесения в государственное управление этических принципов и начал с попыткой сформулировать их на языке, близком к юридическим нормам.