Попытки постсоветского периода.

Тем не менее, определенные шаги, по крайней мере, в области депутатской этики, у нас предпринимались, уже с самого начала 90-ых годов. Так, Съезд народных депутатов СССР сформировал Комиссию по вопросам депутатской этики которую возглавил депутат А.А.Денисов. Он же сформулировал кодекс политического поведения парламентариев из девяти пунктов. К сожалению, они носили, в основном, риторический характер и не подкреплялись никакими инструментальными нормами. Тем не менее, они заслуживают того, чтобы их привести, хотя бы для того, чтобы напомнить идеалистический дух того (увы, слишком короткого) времени. Итак:

1. Уважать права других законодателей.

2. Никогда не бросать тень на мотивы действий другого законодателя.

3. Никогда не угрожать прибегнуть к принуждению.

4. Никогда не просить коллег действовать вопреки интересам их избирателей.

5. Не переходить на личностные аргументы в дебатах.

6. Открыто и ясно определять свои цели.

7. Не выступать против председателей комитетов или партийных лидеров без предварительного уведомления их об этом.

8. Никогда не вести избирательную кампанию против коллеги в его округе.

9. Никогда не вмешиваться в личные дела другого законодателя.

Разумеется, этот интеллигентский «джентльменский набор» не мог стать основой работоспособного свода правил, тем более что, как очевидно из сравнения с другими парламентскими кодексами, он не включал таких важных и даже ключевых вещей, как, например, конфликт интересов. И все же общий благородный дух этого документа, думается, заслуживает того, чтобы не быть забытым и найти какое-то отражение в последующих кодексах.

С началом работы Государственной Думы термин «депутатская этика» получил законодательное закрепление, хотя и в самом общем виде: обязанность депутата соблюдать этические нормы в 1994г. была включена в Федеральный Закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации». Однако Комиссия по этике, призванная как-то конкретизировать эту общую норму, была образована лишь шесть лет спустя, в 2000г. Видимо иные приоритеты стояли на повестке дня.

В последующие годы было проведено несколько парламентских слушаний по этой проблематике и подготовлен проект соответствующего закона. Однако, он, главным образом, затрагивал вопросы поведения депутатом, т.е, этикет, что в переводе с французского означает «малая этика». В центре его внимания были вопросы внешних взаимоотношений депутатов, соблюдения им правил вежливости и даже простых приличий, т.е. стандарты поведения любого воспитанного человека. В самом деле, наблюдая поведение некоторых наших народных избранников понимаешь, что и это для них – совсем не лишнее. Однако специфика требований к действиям полномочных представителей власти и соответствующие ограничения их возможностей злоупотреблять своим служебным положением практически – и, полагаю, не случайно – не нашли в нем отражения. Поэтому принятие этого законопроекта в 2003г. в первом чтении вряд ли что-нибудь изменило. К тому же на последующие чтения его и не представляли. Кое-что из правил поведения попало в Регламент Государственной Думы. Но это тоже, в основном, касалось вопросов вежливости и приличий, а не специфических проблем профессиональной депутатской этики.

В августе 2002г. Президент подписал Указ N 885, утвердивший «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», который носил уже гораздо более содержательный характер, распространялся не только на депутатов, а и на более широкую совокупность лиц и поставивший цель «повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе.» Однако как в силу своего промежуточного характера (впредь до принятия законов о госслужбе), так и других причин он, к сожалению, тоже мало что изменил, оставшись, в основном, всего лишь «словами на бумаге».

Между тем на областном и особенно муниципальном уровнях, во всяком случае, в некоторых регионах, вопросы этики поднимались гораздо серьезней, и часть из них пошла дальше федеральных законотворцев. Так, в Правилах этики депутатов Курского и Костромского городских собраний зафиксирована, казалось бы, само собой разумеющаяся, существовавшая еще в регламенте дореволюционной Думы, но отсутствующая в документах Думы современной обязанность депутатов присутствовать на заседаниях, а отсутствие допускается лишь по уважительным причинам и с предварительным уведомлением о том председателя собрания или руководителя соответствующего профильного комитета. Правда, и здесь мы отстали от дореволюционной практики наложения моральных и материальных санкций за отсутствие. Ведь, согласно регламентным правилам Первой Государственной Думы Российской империи, «те, кто опоздал к началу занятий или совершил отлучку, не санкционированную председателем, лишаются части полагающегося им как депутатам денежного вознаграждения – «суточного довольствия», а в качестве морального фактора, обеспечивающего должный уровень парламентской дисциплины, применялся метод придания огласки случаям отсутствия депутата на заседаниях: в подлежавший опубликованию ежемесячный журнал заседаний общего собрания думы вносился специальный раздел «О членах Государственной думы, отлучившихся без отпуска или просрочивших полученный ими отпуск без уважительных причин.»[84] Когда глядишь на столь часто полупустые скамьи нашей Думы, приходит в голову мысль, что восстановление подобной системы могло бы поспособствовать повышению уровня заполненности зала людьми, для которых деятельность в стенах Думы является их основной, к тому же оплачиваемой нами работой. А уж о массовой практике голосования за отсутствующих (к стыду, закрепленной в думском Регламенте посредством широко используемого механизма выдачи одними депутатами другим «доверенностей на голосование») и говорить стыдно. Насколько мне известно, в любой демократической стране подобная практика просто исключена.

Перечень несоответствий, порой вопиющих, поведения наших депутатов международным стандартам можно продолжать достаточно долго, да и любой, хотя бы мельком наблюдающий за нашей парламентской жизнью человек, легко мог бы его дополнить. Поэтому вряд ли есть особый смысл «плясать» на этой «площадке». Отметим лишь, что, если для депутатов все же существуют хоть какие-то формальные этические ограничения, то для миллионного корпуса чиновников их (за исключением одной-двух статей в законе о Государственной гражданской службе, которые будут приведены в Приложениях) пока нет вовсе. Поэтому в заключение раздела представляется целесообразным поговорить не столько о сущем, сколько о должном.

По своей сути, государственные структуры представляют собой разновидность профессиональных корпораций. Несмотря на современные мировые тенденции их большей гибкости, сменяемости кадров, социальной прозрачности, открытости для публики, корпоративное начало в них все же сохраняется и трудно представить их полное исчезновение. А любой корпорации неизбежно присущ определенный корпоративный дух, отличающий ее от тех, кто не является ее членом. При этом корпорация отличается от трудового коллектива в советском понимании этого выражения. «Дух трудового коллектива» и ему подобных коллективов выводит на передний план патернализм, привязанность к государственному опекунству… на распределительные калькуляции… не столько на самостоятельность корпорантов и их социальную ответственность, сколько на конформизм, долг бездумного повиновения и ответственности по начальственной вертикали.»[85] Перечисленное дает основания называть «трудовой коллектив» псевдокорпорацией, т.е. организацией, лишенной подлинно корпоративного духа.

В подлинной же корпорации очень сильна этическая составляющая, объединяющая ее членов на базе чувств социальной и взаимной ответственности, призвания, солидарности. «Дух корпорации» «воплощается в нормах и правилах корпоративной этики, профессионального призвания и ответственности, в правилах «честной игры»… Чаще всего эти правила сведены в более или менее четкие профессиональные поведенческие кодексы, которые предусматривают как собственно моральные, духовные, так и административные санкции. Эти правила, впитавшие в себя «дух корпорации», не только содействуют удовлетворению групповых интересов. но и нацелены на подавление фурий корпоративного эгоизма… На защите общественных интересов и общественной морали от корпоративного эгоизма стоят системы представительной власти, противовесы в виде оценок общественного мнения и суждений независимых средств массовой информации.»[86] В политологическом плане следует дополнить этот перечень классической системой сдержек и противовесов, препятствующих возобладанию какой-либо одной ветви власти. А в плане моральном групповой корпоративный эгоизм имеет некоторое подобие с новой вариацией феодализации общества. Сказанное в полной мере относится к корпорациям государственных служащих всех уровней.

Дабы не быть голословным, приведу наши рекомендации по возможному механизму этического регулирования отечественной государственной службы.